Il tema della proroga dei titoli edilizi richiama, anzitutto, quanto disposto dall’art. 15 co.2 DPR 380/2001 che, nel disciplinare efficacia temporale e decadenza del permesso di costruire, prevede che: “ Salvo quanto previsto dal quarto periodo, il termine per l'inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo; quello di ultimazione, entro il quale l'opera deve essere completata, non può superare tre anni dall'inizio dei lavori. Decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza, venga richiesta una proroga. La proroga può essere accordata, con provvedimento motivato, per fatti sopravvenuti, estranei alla volontà del titolare del permesso, oppure in considerazione della mole dell'opera da realizzare, delle sue particolari caratteristiche tecnico-costruttive, o di difficoltà tecnico-esecutive emerse successivamente all'inizio dei lavori, ovvero quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari. Per gli interventi realizzati in forza di un titolo abilitativo rilasciato ai sensi dell’articolo 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, il termine per l’inizio dei lavori è fissato in tre anni dal rilascio del titolo. “

Si tratta evidentemente di una proroga espressa, concessa con provvedimento motivato, assentibile soltanto a seguito di specifica istanza del privato e sempre che non sia scaduto il termine di validità del titolo. Diverso è invece il caso di una proroga degli effetti del titolo edilizio disposta dal legislatore; occorre infatti interrogarsi, in simili ipotesi, se la proroga anzidetta operi automaticamente ovvero consegua ad una specifica istanza del privato e se, in questo caso, sia necessario un provvedimento espresso da parte della P.A che, analogamente a quando dispone l’art. 15 sopracitato, accorda la proroga acclarandone presupposti e condizioni di operatività.

Durante il periodo emergenziale conseguente alla pandemia da Covid-19 il legislatore è intervenuto, anzitutto, con la L.27/2020. 

Ed invero, l’art. 103, c. 2, del. d.l. n. 18/2020 conv. in l. 27/2020 recita: “Tutti  i   certificati,   attestati,   permessi,   concessioni, autorizzazioni e atti abilitativi  comunque  denominati,  compresi  i termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all'articolo  15 del testo unico di cui al decreto del Presidente della  Repubblica  6 giugno 2001, n. 380, in scadenza tra il 31 gennaio  2020  e  la  data della  dichiarazione  di  cessazione   dello   stato   di   emergenza epidemiologica da  COVID-19,  conservano  la  loro  validità  per  i novanta giorni successivi  alla  dichiarazione  di  cessazione  dello stato di emergenza. La disposizione di cui al periodo precedente si applica anche alle segnalazioni certificate di inizio attività, alle segnalazioni certificate di agibilità, nonché' alle autorizzazioni paesaggistiche e alle autorizzazioni ambientali comunque denominate. Il medesimo termine si applica anche al ritiro dei titoli abilitativi edilizi comunque denominati rilasciati fino  alla  dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza”.

La norma si riferisce pertanto ai titoli abilitativi in scadenza tra il 31.01.2020 e la dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza, disponendo che tali atti conservino la loro efficacia sino ai 90 giorni successivi. La costruzione normativa appare chiara sul punto e non necessita di interpretazioni: il legislatore ha disposto in questo caso una proroga automatica basandosi sulla constatazione della necessità oggettiva, in costanza di pandemia, di prolungare l’efficacia dei titoli edilizi, e ciò senza che sia necessaria alcuna istanza da parte del privato.

Considerazioni diverse possono invece essere svolte sul disposto dell’art. 10, c. 4 del d.l. n. 76/2020 conv. in l. n. 120/2020.

Quest’ultimo recita infatti: “Per effetto della comunicazione del soggetto interessato di volersi avvalere del presente comma, sono prorogati rispettivamente di un anno e di tre anni i termini di inizio e di ultimazione dei lavori di cui all’articolo 15 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, come indicati nei permessi di costruire rilasciati o comunque formatisi fino al 31 dicembre 2020, purché i suddetti termini non siano già decorsi al momento della comunicazione dell’interessato e sempre che i titoli abilitativi non risultino in contrasto, al momento della comunicazione dell’interessato, con nuovi strumenti urbanistici approvati o adottati. Le disposizioni di cui al primo periodo del presente comma si applicano anche ai permessi di costruire per i quali l’amministrazione competente abbia già accordato una proroga ai sensi dell’articolo 15, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380. La medesima proroga si applica alle segnalazioni certificate di inizio attività presentate entro lo stesso termine ai sensi degli articoli 22 e 23 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380”.

Si tratta, in questa ipotesi, di una proroga ben più lunga rispetto a quella sopradescritta contenuta nella L. 27/2020 da cui differisce, tuttavia, non solo negli effetti ma anche nei presupposti. Mentre la prima è una proroga ex lege poiché, come detto, non richiede un’espressa istanza del privato operando automaticamente; la seconda impone invece una comunicazione specifica, non potendosi ritenere applicabile, sic et sempliciter, la proroga sul termine iniziale e finale dei lavori.

Residua unicamente un aspetto, e cioè stabilire se nell’ipotesi di proroga di cui alla L. 120/2020 sopracitata sia necessario un provvedimento espresso della PA che consegua alla comunicazione del privato. L’espressione letterale della legge suggerisce che la comunicazione determini automaticamente gli effetti di prolungamento della validità del titolo, senza necessità di alcun atto di assenso; diversamente opinando infatti non si comprenderebbe perché il legislatore non abbia utilizzato l’espressione “istanza” o “richiesta”, anziché quello di “comunicazione”. Quest’ultimo, infatti, nel mondo dell’edilizia assume un significato ben preciso, richiamando tutto il regime delle attività liberalizzate e la conseguente autoformazione dei titoli. Non si vede quindi la necessità di un provvedimento espresso nel caso di una proroga di legge la cui richiesta passi per una comunicazione del privato, la quale apre sì ad una attività di controllo delle pubbliche amministrazioni sui lavori svolti, ma non impone inutili aggravi procedimentali con imposizione del rilascio di un provvedimento espresso.