SINTESI DELLA MATRICE INFRASTRUTTURALE-INSEDIATIVA

Lo storico isolamento dell’Umbria e della provincia di Perugia in particolare è stato, come più volte ricordato, uno dei fattori principali della conservazione di una qualità ambientale non comune nel Paese, ma al tempo stesso la causa fondamentale di una sostanziale debolezza del tessuto imprenditoriale ai vari livelli che nel tempo produce un impoverimento delle condizioni di sviluppo e trasformazione del territorio, ad una potenziale fragilità del tessuto insediativo, economico e sociale. Il divario rispetto alle situazioni più avanzate dei sistemi territoriali contermini, si è poi fortemente accentuato nel momento in cui i processi di trasformazione ed innovazione sono diventati più rapidi. Le differenze all’interno del territorio provinciale sono oramai sensibili da un lato con una accentuazione dei caratteri di marginalità di quelle aree che storicamente hanno inferiori opportunità di relazioni e collegamento e dall’altro il consolidarsi di quel fenomeno della concentrazione nelle aree più forti dal punto di vista della dotazioni di infrastrutture e di occasioni di lavoro e del conseguente aumento dell’esodo della popolazione dalle aree extraurbane, già avviato con la crisi finale della mezzadria.

L’obbiettivo generale del PTCP è quello di trasformare il ritardo maturato in una risorsa per lo sviluppo del territorio provinciale identificando le condizioni strutturali e definendo gi indirizzi di pianificazione che a partire dalla ricerca di un rapporto equilibrato tra conservazione e sviluppo, consenta alle amministrazioni locali, di colmare ognuno per la sua parte questo ritardo, senza cancellarne gli effetti positivi che ne sono derivati.

Questo obbiettivo si articola necessariamente in una serie di traguardi che devono essere rapportati al periodo di validità del Piano e pertanto verificabili attraverso il processo di attuazione e gestione del PTCP.

Il Piano d’area vasta della Provincia è un piano di coordinamento, strutturale, che intende fondarsi sul principio della sussidiarietà; il suo ruolo, ma si potrebbe dire la sua forza, sta nel fornire indirizzi e suggerimenti alla pianificazione comunale su aspetti di interesse per l’area vasta, sollecitando momenti di copianificazione con gli altri comuni e con gli enti titolari della scala territoriale. Il PTCP pertanto identifica gli elementi della struttura territoriale provinciale e stabilisce le regole fondamentali per lo sviluppo.

La matrice della struttura provinciale per quanto concerne il sistema insediativo è sostanzialmente costituita dalla infrastrutturazione viaria, dalla rete dei servizi di mobilità collettiva e dall’organizzazione dei trasporti, dalla maglia connettiva delle città e degli insediamenti con le gerarchie ed i ruoli territoriali che questi esprimono.

Il tema della infrastrutturazione viaria e dell’organizzazione della mobilità è assunto dal PTCP in modo prioritario: il modello funzionale è quello storico di una grande connettività tra le varie parti del territorio provinciale, assai articolato e morfologicamente diviso, ma con una rete di centri e relazioni che ne ha per lungo tempo costituito la dimensione policentrica più o meno sviluppata, su cui si è sovrapposto, seguendo alcune linee di forza, un sistema con più elevata capacità di relazioni con l’esterno e con un inserimento efficace e diretto nella rete nazionale (§ I.1.3). La proposta del PTCP delinea un assetto viario regionale che distribuisce i traffici di attraversamento su un sistema anziché concentrarli su un percorso, proponendo azioni a tutto campo per ridurre le situazioni critiche: selezionando interventi sulla viabilità di livello superiore così come interventi sulla viabilità locali copianificati con i comuni interessati; privilegiando l’adeguamento della rete esistente piuttosto che costose ed impattanti nuove strade; verificando l’utilità e l’efficacia delle soluzioni proposte, nonché la praticabilità economica e la sostenibilità rispetto ad altri tracciati alternativi. E’ in tale senso che viene individuata la “viabilità di alleggerimento della concentrazione insediativa” per la quale viene previsto un adeguamento al fine di distribuire i flussi di traffico che oggi gravitano nelle arterie più pesantemente interessate (E 45, S.S.75 e S.S. 75bis relativamente al nodo di Perugia).

Questo modello di azione pragmatico è forse ancora più chiaramente espresso per il tema della mobilità; l’ipotesi di riassetto modale (§ I.2.2) tende a attribuire un ruolo determinante per il servizio regionale al trasporto su ferro, attraverso un incremento di competitività, soprattutto nelle fasce di maggiore concentrazione insediativa, cercando di attrarre una significativa parte (il 20%) degli spostamenti che oggi utilizzano l’auto privata e che oggi è assai forte anche nelle ore di punta, potenziando inoltre quelle linee del trasporto collettivo locale su gomma che risultano essere competitive con il trasporto individuale. Viene inoltre indicato, come elemento importante per il funzionamento del sistema l’ottimizzazione dell’uso della rete ferroviaria, sovrapponendo vari livelli di utilizzo coordinato e prevedendo la diminuzione e la velocizzazione nelle rotture di carico. Se per il conseguimento di questi obbiettivi è primario il ruolo della Regione e della Provincia in quanto titolari di competenze specifiche, non di meno dovrà essere significativo il ruolo che gli Enti locali assumeranno in questa direzione: la definizione di politiche insediative che favoriscano l’utilizzo di mezzi collettivi di trasporto, la previsione di parcheggi di scambio e la regolamentazione della sosta nelle zone a più densa integrazione delle funzioni residenziali e non.

Il PTCP definisce un modello funzionale del trasporto ferroviario di rilevanza per l’aspetto provinciale che mette a sistema l’insieme delle linee esistenti e riconosce poi alle singole tratte gli specifici interessi complementari: nazionali (quali i collegamenti con le linee di forza del sistema nazionale o internazionale), o locali (come quelli funzionali urbani per i servizi “metropolitani” cadenzati e per quelli innovativi). Il sistema individuato è costituito, pertanto, da una sorta di metropolitana regionale formata da radiali che connette i sistemi insediativi della concentrazione e del policentrismo; intorno al suo nodo centrale, ove si raggiunge la massima concentrazione insediativa, il sistema regionale si integra con il sistema locale dell’area urbana di Perugia, formando un corridoio intermodale del trasporto pubblico su sede fissa. L’integrazione di questo servizio con le linee forti del trasporto collettivo su gomma trasforma il sistema radiale in un sistema reticolare e gli conferisce, qualora adeguatamente sorretto da opportune politiche gestionali, la capacità di recuperare significative quote di spostamenti individuali al trasporto collettivo, riducendo gli elementi di ostacolo alla accessibilità dei centri, gli effetti negativi sulla qualità urbana, oltre che un consistente apporto alle varie forme di inquinamento dell’aria e del suolo.

Sulla scorta dell’analisi dei sistemi insediativi (§ I.4.4.) e del rango dei centri nella struttura territoriale (§ I.4.5.), la matrice infrastrutturale-insediativa del PTCP aggiorna la originaria caratterizzazione del territorio provinciale in aree della concentrazione, del policentrismo diffuso, della rarefazione in una più articolata lettura che: per la concentrazione circoscrive le zone effettivamente interessate dal processo e distingue due livelli, segnalandone le principali problematiche strutturali di assetto e indicando alcuni indirizzi di sviluppo; per il policentrismo definisce due tipologie in ragione delle differenti forme relative al suo potenziale sviluppo sul territorio e, per la rarefazione, individua gli ambiti con autonoma identità e quelli che nella marginalità hanno vissuto la propria storia e consolidato la propria immagine.

A livello di struttura provinciale, gli ambiti insediativi risultano così articolati:

Ambiti della concentrazione controllata

Ambiti a forte densità residenziale e caratterizzati da addensamenti artigianali, industriali, commerciali e direzionali, che esprimono una ulteriore capacità di attrazione tale da aggravare il livello critico oramai raggiunto dal sistema infrastrutturale e per i quali sono necessari interventi di riorganizzazione modale, la definizione di nuovi assetti viabilistici, la promozione di processi di rilocalizzazione insediativa.

Ambiti della concentrazione confermata

Ambiti in cui il processo di concentrazione avviato presenta ancora capacità residue in rapporto alle infrastrutturazioni presenti ed agli standard disponibili e che pertanto possono utilizzare tali capacità elevando contemporaneamente la qualità dei servizi. Al tempo stesso in questi ambiti deve essere garantita la discontinuità fra gli insediamenti ed il mantenimento delle quote di naturalità presenti al loro interno, evitando così saldature lineari lungo le principali infrastrutture stradali e ferroviarie.

Alta Valle del Tevere

Sistema insediativo policentrico a sviluppo lineare strutturato prevalentemente su attività di trasformazione industriali ed agricole ed in stretta connessione con aree a prevalente naturalità. La connessione con i sistemi forti a nord (alto Tevere toscano) e a sud (area della concentrazione confermata del perugino) ha sviluppato polarità differenziate che iniziano a evidenziare le problematiche tipiche delle aree della concentrazione confermata.

Eugubino Gualdese e Valtopina

Sistema insediativo policentrico a sviluppo lineare caratterizzato da insediamenti produttivi prevalentemente artigianali e terziari e da potenzialità residue di tipo turistico legate alle risorse ambientali, da rafforzare in relazione ai poli all’interno del sistema ambientale alto collinare e montano.

Media Valle del Tevere

Sistema insediativo policentrico diffuso con forte connotazione agricola ed agrozootecnica con elevate potenzialità non totalmente espresse di tipo turistico culturale in cui risultano critiche le compatibilità tra il sistema insediativo e quello produttivo agricolo con particolare riferimento alla risorsa acqua ed alla risorsa suolo.

Valle Umbra

Sistema insediativo policentrico connotato da insediamenti di modeste dimensioni e da strutture agricoloproduttive di valle e di collina fortemente influenzate dall’attrazione della fascia della concentrazione insediativa che pone in condizione di rischio la conservazione e la valorizzazione dell’assetto territoriale e paesaggistico prodotto nel tempo dalle bonifiche agricole.

Trasimeno

Sistema insediativo policentrico diffuso e sostanzialmente privo di polarità emergenti, strutturato sull’assetto agricolo tradizionale e sulle valenze paesistico ambientali connesse alle coltivazioni agricole specializzate tradizionali. L’intero sistema presenta capacità significative per il settore turistico-ambientale ancora inespresse sebbene favorite dall’inserimento nel sistema della viabilità nazionale e regionale e situazioni problematiche relativamente alla gestione ecologica del territorio in ordine alla compatibilità tra i sistemi funzionali insediati.

Valnerina

Sistema insediativo debole e marginale segnato dall’abbandono delle attività agricole tradizionali e dalla riduzione costante della popolazione residente nei centri, ma caratterizzato da un tessuto edilizio tipico di un’area del policentrismo che costituisce un patrimonio di valore eccezionale e che, spingendosi fino a quote inusuali, costituisce una vera trama strutturale per il territorio.

Monti Martani

Sistema insediativo debole e marginale segnato dall’abbandono delle attività agricole tradizionali e dalla riduzione della popolazione residente nei centri in cui la forte naturalità lega gli insediamenti di alta collina e montagna, ma evidenzia situazioni ad alta criticità per i problemi ambientali legati ad attività estrattive diffuse.

Il PTCP e gli indirizzi per la copianificazione

I comuni della provincia di Perugia nella storia recente sono stati oggetto, nonché hanno sperimentato varie forme di aggregazione tematiche o territoriali: all’ormai quasi trentennale esperienza delle Comunità Montane, su cui tuttora sono impostate importanti competenze e funzioni, si sono aggiunti i distretti scolastici, quelli sanitari, l’organizzazione delle attività a sostegno del turismo, la gestione dello smaltimento dei rifiuti solidi urbani, e più in generale la tutela delle acque, del suolo, dell’aria, che attraverso diversi provvedimenti regionali viene strutturata su una organizzazione territoriale che vede i comuni chiamati a collaborare ed a decidere per ambiti subregionali.

Alle aggregazioni articolate per ambiti amministrativo territoriali e/o gestionali si sono poi recentemente aggiunte quelle collegate ai temi della qualità del territorio e della capacità di questa di essere elemento unificante e perno dello sviluppo di aree vaste: la costituzione del Parco Nazionale dei Sibillini e delle cinque aree naturali protette regionali (Parco del Monte Cucco, Parco del Monte Subasio, Parco del Trasimeno, Parco di Colfiorito, Parco Fluviale del Tevere) rappresentano infatti una importante opportunità per lo sviluppo di programmi ed azioni concertati.

La necessità del coordinamento e della cooperazione assume poi un carattere di necessità primaria laddove le Amministrazioni locali presentano dimensioni tali da non poter affrontare i più comuni problemi della gestione del territorio (efficienza degli uffici tecnici, programmazione urbanistica, servizi primari). E già diffusa la tendenza, sostanzialmente spontanea –anche se oggi sostenuta dal processo di riforma istituzionale avviatosi con la 142/90 e con i successivi decreti Bassanini- a mettere in comune la professionalità di alcune figure tecniche fra vari Enti, ma raramente questa operazione è espressamente diretta a coordinare le attività delle Istituzioni, anche se oggettivamente potrebbe esserne la precondizione essenziale.

Sembra pertanto opportuno sostenere e stimolare questa tendenza al coordinamento ed alla integrazione anche formale individuando i caratteri comuni degli assetti urbanistici e le problematiche a scala territoriale che dai primi emergono, segnalando inoltre quelle realtà che, o per la dimensione del territorio o per processi concreti di copianificazione o di cooperazione in corso, richiedono sistematicamente atti di integrazione.

La particolare configurazione morfologica, con i suoi forti caratteri territoriali, ha profondamente influito sullo sviluppo delle relazioni tra le singole parti ed ha facilitato la formazione di sistemi insediativi reticolari, con alcune gerarchie forti e articolate che hanno dato origine al sistema policentrico.

Questo sistema è in buona parte tuttora visibile, anche se fortemente messo in discussione da un processo di concentrazione insediativa che interessa le valli centrali della provincia ed in particolare la dorsale Perugia- Foligno, in quanto i recenti processi di trasformazione non hanno alterato l’assetto storico, come invece è riscontrabile in altre aree del Paese.

D’altra parte questa mancata trasformazione va vista come un elemento positivo in quanto la ricchezza del territorio umbro ed in particolare quello della provincia di Perugia, è da attribuire prevalentemente al portato della sua particolare storia di territorio marginale ed in parte isolato, ove con lentezza e soprattutto con accumulazione progressiva, si è venuto a formare un non comune patrimonio storico ambientale, senza alcun processo di sottrazione.

Riconoscendo un modello territoriale da tempo consolidato, è possibile anche oggi individuare una serie di subsistemi regionali strutturalmente ordinati e con un livello di autonomia locale: i due sistemi vallivi longitudinali supportati dai maggiori assi viari di collegamento con il sistema nazionale; il collegamento di questi tramite la Valle Assisana ed il Perugino; i due sistemi chiusi del Trasimeno e della Valnerina; le due aree alto collinari e montane caratterizzate dal sistema dei Monti Martani, al centro, e dell’Eugubino, a nordest.

Si tratta in alcuni casi di sistemi forti quali il sistema organizzato sulla centrale umbra (S.S.75 e 75bis), sistemi polari lineari come quello lungo la SS.Flaminia o ancora più diffusi come quelli lungo la E45 a nord ed a sud di Perugia, sistemi caratterizzati da una forte presenza di insediamenti storici di piccole dimensioni, ma fortemente reticolari (Trasimeno), o ambiti in cui il ricco patrimonio insediativo sviluppatosi nei secoli passati è oggi a disposizione di una popolazione non residente e temporanea (Valnerina e area dei Monti Martani, aree di scarsa densità insediativa, ma di forte valore ambientale, in cui è ancora visibile l’aspetto insediativo rurale, testimonianza di colonizzazioni prossime al limite.

All’interno di questi sistemi, che nella loro caratterizzazione ritrovano la propria individualità ed affermano specifiche problematiche oltre che opportunità di sviluppo, sono riscontrabili ambiti territoriali che, per la loro particolare configurazione, dimensione e posizione strategica, giocano un ruolo speciale nel sistema delle relazioni territoriali. Avendo a riferimento le unità amministrative quali elementi base per le politiche di pianificazione urbanistica, è possibile individuare quei comuni che per la loro dimensione, ma soprattutto per il loro peso o rango (Perugia, Foligno, Spoleto) svolgono un ruolo centrale di polo territoriale all’interno dei sistemi elementari ed altri che, sia pure a scala minore e soprattutto per la posizione geografica occupata, a cavallo di ambiti morfologici-relazionali diversi, svolgono una analoga funzione (Umbertide, Gubbio Marsciano e Todi) costituendo i punti di passaggio tra sistemi territoriali diversi all’interno della provincia o tra questa e le province limitrofe (Gubbio Marsciano e Todi).

Anche alcuni comuni di piccole dimensioni, infine, assumono il ruolo di mettere in relazione i vari sistemi ed in quanto tali, necessariamente fanno riferimento in modo non univoco alle situazioni confinanti (Campello sul Clitunno, Valfabbrica, ecc).

Se questi Comuni hanno di fatto l’esigenza di rivolgersi a sistemi diversi per verificare la congruità delle proprie scelte di politica territoriale e quindi per definire un proprio ruolo o una propria posizione all’interno del sistema provinciale, altri comuni si trovano nella condizione di dover trovare un rapporto ben più forte con i comuni limitrofi ed altri ancora, attraverso un maggior coordinamento con i comuni limitrofi cui sono legati da comuni esperienze di pianificazione ambientale, potranno da questa condizione trarre vantaggi non trascurabili in direzione della crescita di qualità del loro territorio; i piccoli e i piccolissimi Comuni sono fortemente legati a queste possibilità di sviluppo e soprattutto quelli interni alle aree naturali protette.

Sulla base di queste considerazioni il PTCP ha delineato una proposta di sistema della copianificazione o del raccordo o coordinamento provinciale, nei confronti del quale la Provincia solleciterà la verifica di ogni pianificazione locale ai caratteri ed alle dinamiche del contesto di riferimento ed organizzerà l’attuazione e la gestione del piano.

Il quadro rappresentato è quello di aree connotate da caratteri unitari in grado di fornire una forte identità alle quali si vanno ad aggiungere quelle dei Comuni di raccordo (città principali) o quelle dei comuni di frontiera (i piccoli comuni a cavallo di ambiti diversi).

I sette sistemi territoriali individuati costituiscono la base essenziale e gli ambiti del coordinamento della pianificazione urbanistica da parte della Provincia; essi tendenzialmente rappresentano i campi della copianificazione sui temi indicati dal PTCP (Ambiente e tutela paesaggistica, ma anche sviluppo delle risorse specifiche dei luoghi).

I Comuni di raccordo rappresentano i nodi fondamentali del sistema provinciale e come tali devono essere coinvolti in tutti gli atti della pianificazione strutturale relativi al loro intorno. Gli ambiti di pianificazione strutturale unitaria sono quegli ambiti in cui la pianificazione urbanistica strutturale comunale dovrà essere elaborata in maniera univoca, coordinata e condivisa.

Nel definire un’ipotesi di organizzazione si è fatto in primo luogo riferimento a situazioni formalmente definite, in base a leggi o atti ufficiali e solo in alcuni casi, comunque fortemente caratterizzati, a valutazioni di tipo interpretativo.