QUADRO DI RIFERIMENTO DELLA PROTEZIONE CIVILE

Il tema della protezione civile e, specificamente, della previsione, prevenzione ed organizzazione dell’emergenza, interessa il PTCP sia in quanto strumento di verifica della coerenza fra le varie iniziative settoriali della Provincia ed in particolare nel raccordo tra le competenze specifiche in materia di protezione civile (previsione e prevenzione) affidata alla Provincia dalla legge 225/92, e quelle relative ai controlli ed al monitoraggio in campo prevalentemente ambientale (leggi Ronchi, Galli ecc.), idrogeologico e sismico (legge 64/74) o insediativo (legge Bassanini, L.R.31/98, ecc.) e sia per la funzione di coordinamento ed indirizzo per la pianificazione urbanistica comunale che il Piano esprime e per le ricadute che essa, o le politiche settoriali che con essa interferiscono, producono sul territorio.

E’ da considerare che la protezione civile è un insieme di attività svolte in maniera coordinata da tutte le componenti istituzionali, dalla comunità scientifica, dal volontariato e dai cittadini stessi al fine di tutelate l’integrità della vita, dei beni, degli insediamenti e dell’ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da calamità, naturali e non. Va considerato ancora che le norme vigenti attribuiscono la predisposizione dei programmi di previsione e prevenzione ai vari livelli istituzionali, con differenti scale di dettaglio, che, sulla base della conoscenza dei rischi del territorio, potranno determinare le priorità e le gradualità temporali di attuazione degli interventi per la riduzione o eliminazione del rischio stesso (prevenzione), sia attraverso interventi diretti, sia attraverso la pianificazione territoriale ed urbanistica.

Oltre i programmi di protezione civile è necessario predisporre i piani di emergenza comunali e provinciale da attuarsi nel caso si verifichi l’evento calamitoso. E’ stato pertanto redatto un elaborato grafico che presenta il quadro attuale dello stato conoscitivo ed organizzativo del sistema della protezione civile nella provincia, mettendo insieme gli elementi più significativi degli strumenti ufficiali inerenti la pianificazione dell’emergenza:

•          i contenuti del Piano Provinciale di emergenza, elaborato dalla Prefettura con la suddivisione del territorio in zone e con la designazione dei Comuni capozona, che sono quelli in grado di fornire una dotazione essenziale di servizi di interesse generale e pubblico ed, ancora, con la individuazione di una rete viaria, di valore strutturale, che si potrebbe chiamare “dell’emergenza”, sempre definita dal Piano della Prefettura, in grado di consentire il rapido collegamento tra il Comune capozona ed i vari centri abitati, l’immediata ricognizione dei danni, la prestazione dei soccorsi;

•          i dati fondamentali dei piani di protezione civile dei Comuni (di quelli che hanno assolto a questo compito) con la indicazione delle località in cui sono previste aree di soccorso per tende e container, le loro caratteristiche funzionali ed il loro stato di urbanizzazione.

In ambedue i casi si tratta di Piani già fortemente datati in quanto risalgono, per la stragrande maggioranza, agli anni ‘92-’93 e soprattutto essi sono Piani caratterizzati da una forte eterogeneità per quanto concerne sia i criteri localizzativi che le tipologie dei siti indi-viduati o realizzati.

Questi elementi sono stati legati con le strutture ospedaliere, con i distaccamenti dei Vigili del Fuoco, con le aviosuperfici e le diffuse aree per il volo ultraleggero. Tutto ciò è stato poi appoggiato sul sistema della viabilità principale, di sostegno alla “viabilità del-l’emergenza” e sulla rete ferroviaria.

L’elaborato inoltre riporta una prima indicazione circa le tipologie di rischio attivo che interessano gli ambiti comunali e, per alcune di esse, la localizzazione delle aree interessate. Ciò è stato fatto mettendo insieme le indicazioni, spesso sommarie, contenute nei piani di protezione civile dei Comuni ed i dati elaborati autonomamente dall’Ufficio di Piano sui temi della sensibilità al rischio idrogeologico, alla vulnerabilità degli acquiferi, nonché sui temi delle industrie a rischio e degli incendi boschivi.

Sul tema del rischio da frana viene segnalato, a fianco delle località da consolidare, tutelate e disciplinate dalla legge 64/74 art.2, l’esteso campionario di località su cui è documentata un’attività di frana che rischia di coinvolgere centri abitati ed aree che per loro natura presentano una alta propensione al dissesto;

sul rischio da esondazione, gli elementi segnalati sono i dati statistici sui fenomeni esondativi degli ultimi 100 anni aggiornati con la classificazione dei siti sulla base del numero di eventi registrati (dati progetto AVI, CNR-IRPI) e l’inserimento delle aree a massimo rischio di esondazione (derivate dal PST dell’Autorità di Bacino del fiume Tevere) ed a pericolosità idraulica molto elevata (individuate dall’Autorità di Bacino del fiume Arno);

sul rischio dighe sono stati mappati gli invasi artificiali per i quali sono in corso di predisposizione i piani di emergenza. Da segnalare inoltre che le dighe di Montedoglio e di Cerventosa nella Provincia di Arezzo hanno comunque effetti anche nel nostro territorio (Comuni di Città di Castello, San Giustino, Umbertide, Citerna);

sul rischio industriale, si fa riferimento al censimento e mappatura delle industrie soggette a notifica e dichiarazione (D.P.R. 17/5/88);

sul rischio di incendio, il Piano fornisce una mappa delle aree boscate arricchita dai dati relativi alla densità di casi di incendio negli ultimi anni.

Il tema del rischio sismico viene sviluppato prendendo in considerazione quanto indicato nell’Ordinanza della Presidenza del Consiglio dei Ministri n° 2788 del 12 giugno 1998 circa l’individuazione dei Comuni ad elevato rischio sismico.

Premesso che lo studio che ha portato a tale individuazione ha riguardato esclusivamente il patrimonio abitativo, per il quale era disponibile una base dati estesa a tutta la Nazione e costituita dal censimento ISTAT del 1991, si precisa che il rischio sismico viene espresso  con un indice sintetico (indice di rischio) che tiene in considerazione le perdite relative alla popolazione coinvolta in crolli (pc) e quelle relative al patrimonio danneggiato (pd), assegnando comunque un maggior peso alla vita umana.

Considerato che tale indice ha un valore medio nazionale pari a 0.0455, è stato verificato in che misura i Comuni della Provincia di Perugia si collocano rispetto a tale valore medio nazionale ed anche allo stesso valore medio regionale umbro, che è superiore a quello nazionale risultando pari a 0.1566.

La tabella allegata illustra la distribuzione dei Comuni della Provincia di Perugia secondo i seguenti criteri:

comuni con indice di rischio inferiore al valore medio nazionale (Ir < 0.0455);

comuni con indice di rischio compreso tra valore medio nazionale e valore medio regionale (0.0455 < Ir < 0.1566);

comuni con indice di rischio superiore al valore medio regionale (Ir > 0.1566);

comuni con valori di picco dell’indice di rischio (Ir >0.5).

Da questo risultato si può desumere che, rispetto ad una omogenea classificazione sismica ai sensi della L. 2/ 2/1974 n° 64 (tranne i Comuni di Todi e Città della Pieve che non sono classificati sismici), il territorio della Provincia di Perugia e più in generale della Regione Umbria, presenta una situazione marcatamente differenziata e ad elevato rischio sismico.

In particolare ben 43 Comuni su 59 della Provincia, per una percentuale pari a circa il 70%, mostrano un valore dell’indice di rischio superiore al valore medio nazionale.

Inoltre il Comuni di Todi, non classificato, mostra un significativo valore dell’indice di rischio in quanto superiore al valore medio nazionale, mentre il Comune di Città della Pieve, anch’esso non classificato, è paragonabile ai Comuni limitrofi, comunque classificati.

Il PTCP inoltre, per quanto riguarda gli indirizzi normativi, ha recepito i livelli di pericolosità di base definiti dal PUT, inserendo i due livelli di approfondimento degli studi di microzonazione sismica e prevedendo l’obbligo per i PRG di definire a scala comunale il rischio sismico (§ scheda A.1.3)

A parte, infine, viene sviluppato il tematismo delle aree di accoglienza allestite in occasione dei terremoti del maggio e del settembre 1997. Il tematismo viene presentato al duplice scopo di segnalare la esistenza di una realtà con la quale la pianificazione territoriale comunale dovrà d’ora in poi fare i conti e di sviluppare una riflessione sul confronto tra la dimensione di un evento calamitoso e quella della risposta astratta ad una richiesta di legge.

Una prima considerazione infatti dovrebbe essere fatta cominciando a valutare se gli insediamenti provvisori  non debbano essere differenziati fra le esigenze del breve e del lungo termine: perché ai tempi dell’emergenza si dovrebbe sistematicamente rispondere con tende e roulottes approntate d’urgenza; mentre ai tempi della ricostruzione, si dovrà necessariamente rispondere con i prefabbricati. Già questa suddivisione permetterebbe alla Protezione Civile una migliore programmazione degli alloggiamenti provvisori necessari.

Va forse inoltre fatta una distinzione, alla luce dell’esperienza umbra, tra i prefabbricati, come quelli già utilizzati, che possono sembrare validi per gli insediamenti provvisori presso i centri abitati, e quelli per le aree più marginali e difficili, per le quali è necessaria una più specifica progettazione ed una più sistematica manutenzione. Infine sarà forse utile ripensare al trasporto degli alloggiamenti provvisori: senza rinunciare a priori alla ferrovia, che potrebbe consentire un trasporto di massa, per il quale però si dovranno attrezzare adeguati concentramenti dai quali partire per la distribuzione capillare.

Il dimensionamento delle aree per insediamenti provvisori di breve termine dovrebbe allora essere assai più ampio di quello per il lungo termine; scontando nel breve periodo il rientro nei propri alloggi delle famiglie la cui abitazione non è stata lesionata, ma anche una politica di incentivi finanziati per l’utilizzo in affitto di alloggi precedentemente non occupati. Allora appare lecito riutilizzare per il breve periodo aree pubbliche normalmente adibite ad altra destinazione (campi sportivi, parchi pubblici ecc.), anche perché in esse saranno impiegate strutture leggere, poco impattanti, come tende o roulottes.

Al contrario, per il lungo periodo della ricostruzione (2 o 3 anni), occorre apprestare aree che non abbiano altra destinazione permanente; magari da utilizzare normalmente per le feste collettive, per gli spettacoli viaggianti, per le fiere paesane e così via. E tali aree dovranno essere dotate di tutte le infrastrutture che le rendano immediatamente agibili: fogne, acqua, cabine elettriche, recapiti telefonici e del gas. A tale destinazione speciale dovranno essere mantenute in futuro dai piani urbanistici le aree per insediamenti provvisori apprestate questa volta per il lungo periodo, finanziandone adeguatamente la manutenzione; naturalmente con l’augurio che nei prossimi decenni debbano ospitare soltanto il Circo Togni o la festa dell’Unità.

E’ facile riscontrare come il quadro della “pianificazione dell’emergenza” non rappresenta una situazione esemplarmente avanzata, ne descrive assetti di grande efficienza: il livello della pianificazione è assolutamente elementare anche nella pianificazione comunale dove non è possibile riconoscere una linea unitaria e coerente nella formazione dei piani stessi e dove gran parte delle aree individuate come necessarie alla gestione di una situazione di emergenza sono impianti sportivi o aree verdi (il cui uso per l’emergenza non sempre corrisponde ad un uso pertinente e compatibile).

Al tempo stesso si può facilmente osservare che anche la definizione ed individuazione dei rischi è ancora ad un livello sostanzialmente elementare; questo sembra essere l’attuale stato dell’arte per quanto riguarda il tema della previsione e prevenzione.

Ricadute territoriali

L’esperienza del terremoto del 1997 è risultata emblematica per il rapporto tra emergenza, prevenzione e programmazione territoriale ed urbanistica. Essa ha evidenziato infatti alcuni nodi che risultano fondamentali per l’efficacia delle azioni nella nostra provincia:

lo sviluppo e la gestione delle conoscenze, per le quali è apparsa la necessità che le istituzioni della ricerca e le autorità regionali e nazionali, gestiscano le conoscenze in corso di acquisizione, utilizzando anche sperimentalmente le innovazioni allo studio per gli interventi della ricostruzione.

l’efficacia dei sistemi antisismici nella loro applicazione ai beni culturali, a tutta la gamma di architetture di valore storico, così densamente presenti in Italia e per i quali occorre da una parte sperimentare le elaborazioni da tempo sviluppate dal Ministero dei Beni Culturali e dall’altra affidare a questa sperimentazione un ruolo paradigmatico da generalizzare a tutte le situazioni analoghe.

l’attività di indagine sulle condizioni di rischio geo-ambientale da sviluppare in termini di micro-zonazione sismica per quanto riguarda la attività di ricostruzione, come è stata portata avanti in questi ultimi mesi, dovrà essere affiancata a quella che persegue una conoscenza del rischio non limitata agli ambiti urbani vulnerati, ma estesa all’intero territorio e che sia finalizzata alla pianificazione urbanistica.

Non è possibile affrontare la ricostruzione in assenza di una programmazione territoriale della politica antisismica. È indispensabile inoltre coordinare questa politica, e quella della protezione civile, con la pianificazione territoriale, in particolare a livello provinciale e comunale.

Ciò spinge a suggerire altri tre ordini di problemi, che potranno invece essere affrontati direttamente con il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale e con gli indirizzi che questo può proporre per i Piani Regolatori Comunali.

Si fa qui riferimento, per un compiuto sviluppo delle problematiche suggerite, ad una fase matura del PTCP, in cui il processo di copianificazione con i Comuni abbia raggiunto livelli elevati sia per quanto riguarda il coordinamento dei rapporti interistituzionali che quello delle elaborazioni scientifico-disciplinari; ma la loro presentazione già in questa fase di prima elaborazione del Piano provinciale ha una sua efficacia andando ad individuare le linee da perseguire fin dai primi prossimi sviluppi del processo di piano e, in questo caso, a stimolare la funzione di coordinamento, non solo verso i Comuni, ma anche interno alle azioni settoriali della Provincia.

In primo luogo il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale, come momento di raccordo tra l’attività di Previsione e Prevenzione della Regione, che si muove sulla base di un Piano Regionale (in corso di formazione) e l’attività di pianificazione comunale, può essere il luogo di una azione di raccordo e verifica dei servizi pubblici essenziali in vista di un terremoto, o di altri eventi calamitosi che evocano operazioni di protezione civile, certificando in modo sistematico i dati da raccogliere sulla capacità di ospedali, scuole, municipi, caserme e così via, non solo di resistere, per esempio, alle sollecitazioni sismiche, ma anche di fronteggiare le situazioni sociali eccezionali provocate dai terremoti. Le informazioni da censire a livello comunale, offriranno un quadro complessivo, già alla scala provinciale, in grado di misurare l’entità economica e organizzativa dei problemi: ed alla scala provinciale sarà più facile dimensionare i finanziamenti necessari per gli interventi, ma anche programmare le indispensabili priorità operative, partecipando così in modo attivo alla formazione e gestione del Piano Regionale.

La proposta di una verifica territoriale dell’armatura dei servizi pubblici di fronte al rischio sismico, suggerisce al limite l’idea che a scala comunale sia fatta la ricognizione di tutti gli edifici già adeguati alla normativa edilizia antisismica, affrontando in tal modo l’analisi di tutti i tessuti edificati; anche per ricavarne a scala provinciale una mappatura delle zone edificate a maggiore o minore densità di rischio. Ciò sarà anche assai utile per affrontare la successiva verifica delle accessibilità.

Il livello provinciale sembra, inoltre, la sede ideale per affrontare in modo organico ed efficiente il tema della mobilità in caso di eventi sismici; suggerendo inevitabilmente un coordinamento fra Province contermini, sotto la responsabilità regionale. Cominciando a censire l’adeguamento antisismico relativo a ponti e viadotti; ma analizzando anche sistematicamente i punti nevralgici, strettoie naturali e attraversamenti di abitati, tutto ciò insomma che possa ostruire il traffico in caso di sisma.

Ne deriverà una selezione dei tracciati viari da utilizzare dopo un terremoto, con il preciso quadro delle alternative prefigurate, quando i percorsi abituali non risultassero agibili e, forse, in questo modo la stessa “viabilità dell’emergenza” come sopra definita, potrà fornire garanzie ed efficacia di maggiore livello. Appare assai chiara a questo punto la stretta necessità di coordinare i piani regolatori comunali con i piani della protezione civile. Perché, appunto, per garantire l’agibilità di precisi percorsi viari, le scelte urbanistiche dovranno evitare di sovraccaricarli di insediamenti; e in qualche caso la necessità di vie d’accesso alternative in caso di sisma, potrà essere la considerazione determinante per la indicazione di un by-pass o di una variante viaria in sede urbanistica.

Il tema prevalente delle infrastrutture per la mobilità, suggerisce di usare parallelamente la pianificazione provinciale come sede per la raccolta delle informazioni e dei programmi per tutte le infrastrutture tecnologiche: rete elettrica, idrica, telefonica, del gas e così via allo scopo principale di programmare gli interventi, cominciando a individuarne le priorità e chiedendo, almeno per gli insediamenti provvisori realizzati dopo gli eventi sismici, di superare di comune accordo le decrepite legislazioni differenziate che oggi regolano la posa delle reti.

Indirizzi normativi

Al livello di conoscenze oggi effettivamente disponibile, il tipo di regole che può seguire l’impostazione del Piano è di tipo prudenziale, di definizione di ambiti di azione e di livelli di autolimitazione che solo più dettagliati studi, fatti da precisi soggetti competenti e secondo criteri e tempi definiti, potranno modificare.

Le indicazioni relative ai rischi attivi presenti su ciascun comune, riportate sulla Carta, tendono a definire la geografia degli ambiti soggetti a maggior rischio ed a suggerire, sulla base dei livelli conoscitivi oggi disponibili, ragionevoli indirizzi.

Sul tema del rischio da frana oltre a proporre per gli abitati segnalati l’applicazione della procedura autorizzativa analoga a quella delle aree soggette all’art.2 della L.64/74, per tutte queste situazioni il PTCP indica la necessità di una elevata attenzione, che porti ad escludere la nuova espansione o una trasformazione edilizia che comunque possa aggravare le precarie condizioni esistenti e che preveda una disciplina delle destinazioni urbanistiche e d’uso che abbia come ragione di base il recupero di queste aree nel sistema ambientale sia esso antropico che più prettamente naturale.(§ scheda A.1.3.)

Sul rischio idrogeologico ed in particolare sulla tutela della risorsa idrica, il PTCP provvede a segnalare le situazioni di rischio dovute alla prossimità di attività di sfruttamento del territorio svolte in modo non sempre compatibile, elencando le tipologie ed individuando, sia pure ad una scala d’area vasta, le localizzazioni.(§ scheda A.1.3.)

Su queste aree l’esigenza è quella di organizzare una forte prevenzione tenendo sotto controllo, ed in alcuni casi ponendo anche limiti fisici, le attività che più risultano direttamente o indirettamente a rischio (attività estrattive, raccolta di rifiuti o centri di trasformazione o recupero di materiali ferrosi, produzioni agricole ad alta concentrazione di fertilizzanti, ecc.). Il tema dei prelievi idrici, che è in questo caso fondamentale il PTCP lo affronta in modo ancora incompleto dovendo superare un grosso deficit conoscitivo soprattutto per quanto riguarda l’aspetto dei prelievi privati che sembra costituire uno dei nodi essenziali della tutela delle acque nella Regione Umbria.

Sul rischio di incendio il Piano fornisce ai Comuni una mappa delle aree boscate arricchita dai dati relativi alla densità di casi di incendio negli ultimi anni: in questo caso si tratta di un primo approccio con il problema del raccordo tra pianificazione urbanistica e protezione civile.

Raccordo che dovrà comportare l’assunzione, da parte del PRG, di tutti i contenuti territoriali, tematici e di metodo, della protezione civile e lo sviluppo, da parte di quest’ultima, di tecniche e metodologie organizzative per il più efficace utilizzo delle risorse in situazioni di emergenza.

Come sopra ricordato, la recente esperienza delle crisi sismiche del 1997-98 ha posto in evidenza il problema delle aree per insediamenti di soccorso. Rispetto a tale esperienza appare chiara la inadeguatezza della normativa urbanistica che definisce uno standard di mq/ab. più o meno differenziato e distribuito; è apparsa altresì chiara l’esigenza di distinguere, nel caso dell’evento sismico, tra la fase immediata dell’emergenza (di breve periodo e con grandissimi numeri) e quella successiva della ricostruzione (assai più impegnativa per i tempi, ma con una graduale riduzione delle persone direttamente coinvolte).

Queste due diverse situazioni richiedono luoghi di soccorso con caratteristiche assai diverse: aree di grande capacità e in grado di sostenere ed accogliere strutture di estrema leggerezza e di rapidissima messa in opera le prime, aree più strutturate ed in grado di ospitare per tempi non brevi i cittadini colpiti consentendo a questi la ripresa delle normali attività nei tempi della ricostruzione. Queste diverse esigenze devono essere contemplate nei programmi comunali ed i PRG dovranno affrontare la previsione, adeguatamente calibrata sulle reali esigenze della popolazione e sui tempi dell’emergenza, delle aree destinate agli insediamenti provvisori di soccorso e disciplinarne le modalità di realizzazione e della loro permanente manutenzione ed efficienza, regolandone in termini di NTA le compatibilità per le destinazioni d’uso e prevedendo anche integrazioni tra pubblico e privato nei programmi per la loro effettiva realizzazione.

Solo così, pur senza colmare immediatamente il ritardo ancor oggi forte nei confronti delle tematiche connesse alla previsione e prevenzione dai gravi rischi sarà possibile segnare quella netta inversione di tendenza che porta sia a dichiarare la centralità della pianificazione rispetto al complesso delle attività che connota una società civile, sia a rendere esplicita la non impossibile coerenza tra piano ed emergenza, tra la razionalità di un processo di pianificazione e la molteplicità e la variabilità dei possibili scenari in cui quel processo può avvenire.