QUADRO DELLA PIANIFICAZIONE URBANISTICA COMUNALE

 

E’ questo il quadro sintetico (elaborato con il contributo essenziale dei Comuni che hanno fornito dati e partecipato alla sua costruzione) della pianificazione comunale al 1996: non si tratta di un tradizionale “mosaico” dei piani, ma di una lettura sintetica, unificata ed interpretativa degli stessi.

I Comuni hanno rappresentato graficamente ( alla scala richiesta di sintesi 1: 10.000) lo stato di attuazione del proprio PRG e fornito la dettagliata contabilità mediante i Bilanci Urbanistici Comunali (BUC), sottolineando l’utilizzazione di nuove aree e la conferma delle destinazioni in atto.

Tale operazione riveste un grande valore poiché costituisce la prima esemplificazione pratica dell’indirizzo del PTCP di corredare i nuovi PRG, e le varianti significative, con un elaborato che, tramite una semplificazione estrema delle previsioni, metta in evidenza le scelte urbanistiche di fondo, permetta una reale valutazione del significato territoriale dell’assemblaggio dei piani sull’area provinciale e costituisca un archivio continuamente aggiornato della pianificazione comunale.

La legenda comune, che viene riportata nella scheda, è strutturata sulla base dei tre sistemi interpretativi fondamentali: quello degli insediamenti (divisi in prevalentemente residenziali e commerciali, e prevalentemente produttivi), esistenti e in previsione; quello dei servizi (divisi in verde, servizi urbani e di quartiere, infrastrutture viarie e ferroviarie), esistenti e in previsione; quello delle zone agricole extraurbane.

Quell’elaborato rappresenterà un elemento fondamentale per la verifica della compatibilità al PTCP dei PRG, consentendo un confronto omogeneo di ogni piano locale con quelli contermini.

Attraverso l’analisi dei PRG, il PTCP ha ricostruito un quadro dettagliato per singoli comuni, ma anche arti- colato per ambiti territoriali e per aggregazioni dimensionali, della pratica urbanistica dagli anni

‘70 alla prima metà degli anni ‘90, con la possibilità di estrarre il modello evolutivo posto alla base delle scelte dei Comuni e di valutare i risultati conseguiti, vale a dire ciò che tale prassi ha di fatto comportato.

 

TABELLA – “VARIAZIONE PERCENTUALE DELLE ABITAZIONI (valore totale) NEI COMUNI DELLA PROVINCIA DI PERUGIA AI CENSIMENTI 1961-1971-1981-1981”

 

TABELLA – “VARIAZIONE PERCENTUALE DELLA POPOLAZIONE RESIDENTE NEI COMUNI DELLA PROVINCIA DI PERUGIA AI CENSIMENTI 1961-1971-1981-1981”

 

Certamente non può essere ipotizzato un rapporto di causalità diretta tra la pratica urbanistica dei Comuni e le trasformazioni territoriali avvenute nel periodo corrispondente all’interno dei singoli ambiti comunali, e ciò per vari motivi, tra cui la non linearità dei processi di trasformazione.

L’analisi aiuta ad individuare se, ed in quale misura, i PRG hanno saputo accompagnare alle trasformazioni, originate da diverse cause un processo di razionalizzazione delle strutture territoriali e garantire una quantità di elementi che possono essere indicatori di un livello qualitativo accettabile.

Il lavoro svolto dalla Provincia in collaborazione con i Comuni per la formazione dei BUC è stato il primo passo della copianificazione; il risultato più interessante è indubbiamente il grande sforzo compiuto dalle Amministrazioni Comunali nella compilazione delle schede dei bilanci, per tradurre in un linguaggio comune le linee di assetto del proprio territorio, cogliendo l’occasione offerta dal PTCP.

Nello specifico i BUC consistono in una scheda questionario appositamente predisposta con l’obiettivo di produrre elaborazioni dei dati quantitativi e qualitativi di base: gli indicatori riportati nella scheda sono interpretativi del tipo di PRG, della qualità dei piani, delle capacità insediative residue degli stessi.

La scheda è composta da una prima parte relativa alla situazione urbanistica del Comune e da una seconda parte che riguarda il sistema insediativo relativo allo stato di fatto (1995) e allo stato di diritto (cioè le previsioni dei PRG), in cui sono dimensionati l’area urbana, gli insediamenti (residenza, industria terziario), i servizi, l’area extraurbana.

Infine, è riportato il quadro urbanistico sintetico delle previsioni di piano, la quota attuata nel 1995 e quella residua con un parallelo tra gli insediamenti ed i servizi esistenti e previsti.

Nell’elaborazione dei dati è emersa la difficoltà di confrontare strumenti urbanistici spesso non omogenei per la loro stessa natura, (PRG o PdF) la cui omologazione, ricercata tramite leggi e direttive regionali, da tempi remoti, si è dimostrata nei fatti non attuabile, ma, nonostante questo, è stato ugualmente possibile trovare una chiave di lettura comune che ha permesso di ricavare un quadro complessivo dello stato della pianificazione comunale nel territorio provinciale.

La crescita urbana

Dall’analisi dei dati, l’incremento previsto per tutta la Provincia di Perugia dà un valore di crescita medio del 61%.

Per dieci Comuni questa crescita è vicina o supera il 100% (tra cui Nocera Umbra, Sellano, Valfabbrica che prevede un incremento della superficie urbana del 341%), mentre varia dal 20% al 30% per dodici Comuni tra cui Perugia, Foligno, Città di Castello.

Per altri 16, individuabili nella fascia dei Comuni intermedi e dell’area centrale della Provincia, (come Todi, Spello, Bastia) la crescita è compresa tra il 30% e il 50%, mentre per gli ultimi 21, tra cui Gubbio e Spoleto, va dal 50% al 90%.

La superficie urbana, nello stato di fatto è destinata agli insediamenti per quasi il 69%, mentre il resto (31%) è destinato ai servizi.

Nello stato di diritto invece la quota destinata ai servizi arriva al 40%. 

In particolare, nello stato di fatto, per quanto riguarda gli insediamenti, il 51% della superficie urbana riguarda la residenza, il 17% le attività artigianali/industriali, lo 0,04% il terziario e lo 0,5% le grandi aree libere.

Nello stato di diritto la residenza passa al 41%, le attività artigianali / industriali al 18%, il terziario all’1% e le grandi aree libere allo 0,4%.

 

 

 

Il dimensionamento dei PRG

L’analisi mette in luce che, complessivamente, ci troviamo di fronte ad uno scenario fortemente sovradimensionato. Infatti nello “stato di diritto” dei PRG sono previste complessivamente circa 1.900.000 stanze per circa 1.000.000 di abitanti (la popolazione insediabile secondo le previsioni dei PRG è stata calcolata nelle analisi dei BUC, moltiplicando la volumetria prevista per il rapporto stanze/abitante esistenti nel 1991); tale calcolo pur non essendo puntuale rileva la dimensione del problema. Il patrimonio edilizio, negli ultimi venti anni, ha subito un forte incremento; questa crescita è avvenuta soprattutto negli anni Settanta e in modo meno intenso negli anni Ottanta, fino a continuare nei primi anni Novanta, in cui è sempre presente un trend positivo della crescita, ma con un’intensità molto minore rispetto a quella degli anni Ottanta.

Dai dati del censimento ’91 si desume che, nella Provincia di Perugia, i 588.000 abitanti residenti dispongono attualmente di un patrimonio edilizio residenziale di 1.144.000 stanze, con un rapporto di quasi 2 stanze per abitante (molto simile alla media nazionale dato che per 57 milioni di abitanti sono presenti 110 milioni di  stanze).

L’incremento del patrimonio immobiliare della Provincia è desumibile dai seguenti dati: 687.000 stanze nel 1971, 984.000 nel 1981 con un incremento di quasi 300.000 stanze nel decennio ’71-’81 che sono diventate la metà in quello successivo.

Infatti nel decennio ’81-’91 l’incremento delle stanze è stato del 18% mentre l’incremento previsto tra lo stato di fatto e lo stato di diritto arriva quasi al 44%.

In termini percentuali l’incremento di stanze tra lo stato di fatto e lo stato di diritto arriva al 30% per 16 Comuni, tra i quali anche Perugia e Foligno; è compreso tra il 30% e il 50% per altri 17 tra cui Gubbio, Spoleto, Todi (gli altri sono quasi tutti Comuni di piccole dimensioni con meno di 7.000 abitanti); per altri 9 Comuni l’incremento è compreso tra il 50% e il 100% (tra questi Città di Castello); per 6 Comuni, tutti con meno di 3.500 abitanti, oltre il 100% (il dato più rilevante riguarda il Comune di Valfabbrica con il 176%).

Per quanto riguarda i servizi ed attrezzature di quartiere, il verde urbano e di quartiere e i servizi ed attrezzature urbane, nello stato di fatto danno luogo a circa 43 mq/ab che nello stato di diritto diventano 61 mq/ab.

 

Le previsioni residue dei PRG

Anche per le previsioni residue dei PRG (differenza tra lo stato di diritto e lo stato di fatto) ci troviamo di fronte quantità significative. Infatti, per le tre principali categorie funzionali, il residuo residenziale medio è del 18,14% cioè circa 2.000 ha, il residuo delle aree produttive è il 35,40% equivalente a circa 1.700 ha, ed infine quello terziario è del 66,72% equivalente a circa 1.000 ha.

Nel Comune di Perugia, ad esempio, mentre la previsione residenziale residua è del 5,16% diventa il 32,58% per le aree produttive e 28,32% per il terziario.

Per la classe di Comuni con oltre 20.000 abitanti il residuo residenziale medio è del 16%, per le aree produttive è il 30% e per il terziario il 60%.

I Comuni con la popolazione compresa tra i 20.000 e 10.000 abitanti hanno un residuo residenziale medio del 31%, le aree produttive del 32% e il terziario del 62%.

Infine per tutti gli altri (con popolazione inferiore ai 10.000 abitanti) il residuo residenziale è il 26%, quello delle aree produttive il 36% e quello del terziario il 60%.

Per quanto concerne i servizi di quartiere, su circa 1.300 ha previsti ne sono stati realizzati poco più della metà (il residuo è del 46% circa).

Per quanto riguarda i servizi urbani su 1.270 ha previsti ne sono stati realizzati 550 ha, con un residuo del 56%; in cinque Comuni i servizi urbani previsti risultano tutti realizzati (Cascia, Collazzone, Magione, Passignano sul Trasimeno e Trevi).

Il residuo maggiore è stato calcolato per il verde urbano e di quartiere (68%). Infatti su 3.590 ha previsti ne sono stati realizzati solamente 1.130 ha.

 

 

 

La dotazione di aree pubbliche (standard)

Per quanto riguarda questo indicatore è necessario sottolineare per prima cosa che, nella Provincia, i servizi essenziali sono in gran parte realizzati ed in genere conformi agli standard.

In secondo luogo i dati evidenziati dai bilanci mostrano che, da un punto di vista quantitativo, le dotazioni di servizi sono ampiamente superiori alla normativa regionale che, al momento della formazione dei BUC, prescriveva 24 mq/ab.

La situazione nello stato di fatto, riferita alla popolazione 1991, dà infatti luogo ad una dotazione doppia di quella minima prevista dalla legge.

Nello stato di diritto, cioè nelle previsioni di PRG, il dato cresce ancora: mediamente, nell’analisi dei dati per singoli Comuni, risulta enfatizzato in quelli piccoli e piccolissimi e meno forte in quelli di dimensioni medie e grandi.

Parallelamente all’analisi dei BUC, è stata avviata un’analisi qualitativa sulle Norme Tecniche di Attuazione (NTA), allo scopo di mettere in evidenza gli elementi caratterizzanti la pratica della gestione urbanistica del territorio provinciale, di comprenderne le linee di tendenza, i nodi problematici fondamentali e di delineare un quadro della coerenza delle regole e dei recenti aggiornamenti. E’ apparsa immediatamente la impossibilità di confronti dettagliati, sia per le notevoli diversità di impostazione dei piani, sia per l’utilizzo di parametri non sempre omogenei.

Si è pertanto ritenuto utile cercare le direttrici, ricorrenti o tra loro contrastanti, che regolano il piano e verificarne il rapporto con un’idea di pianificazione coordinata e partecipata, oltre che pragmaticamente efficace e “possibile”.

Sono state analizzate le NTA di tutti i Comuni con più di 20.000 abitanti, i 2/3 dei Comuni con popolazione compresa tra i 20.000 e i 15.000 abitanti e una buona parte di quelli più piccoli.

Tra i Comuni più grandi manca solamente Assisi per la difficoltà di confrontare le sue NTA con quelle degli altri Comuni. Infatti, nonostante le numerose varianti, il Comune ha mantenuto le NTA dell’originario “Piano Astengo” che risale a prima della “legge ponte” del 1967 e che quindi non è stato costruito su quei parametri che da allora rappresentano il riferimento legale dei PRG.

Da questo complesso lavoro di analisi è emerso un quadro generale della gestione urbanistica dei Comuni della Provincia che può essere sintetizzato in quattro aspetti tematici principali:

• le modalità attuative dei piani,

• gli indici di edificabilità utilizzati,

• la normativa per gli standard urbanistici,

• le modalità di controllo delle destinazioni d’uso.

Per quanto riguarda il primo tema, emerge con grande chiarezza come l’attuazione delle previsioni di piano sia subordinata ad un rinvio troppo frequente agli strumenti urbanistici particolareggiati.

Alla tradizionale attribuzione della possibilità dell’intervento diretto (attraverso la semplice concessione edilizia) nelle zone omogenee B ed E, e a volte anche nelle zone D (anche se in genere riferite alle aree già parzialmente edificate), si affianca una forte tendenza all’articolazione specifica delle aree.

Vengono cioè individuati moltissimi casi particolari che caratterizzano le trasformazione del territorio, in cui l’obbligo della lottizzazione convenzionata, o comunque del piano attuativo, non si limita alle zone di espansio- ne (le zone C del Decreto Ministeriale 1444/’68), ma va ad interferire anche con particolari zone B, D ed anche F (cioè i servizi).

Tutto ciò si accompagna all’articolazione delle zone omogenee, previste dal decreto del 1968, in varie sottozone che, per alcuni Comuni, raggiungono quantità pressoché parossistiche.

La tendenza ad una sempre maggiore articolazione delle zone omogenee è rintracciabile in particolare nelle più recenti esperienze di pianificazione: le situazioni più evidenti sono infatti tutte corrispondenti a varianti degli anni ‘90 in cui, specie per i Comuni di maggiori dimensioni l’attenzione principale è stata posta sul controllo delle trasformazioni delle zone urbane, cercando di determinare gli indirizzi più opportuni per ogni particolare situazione tramite la definizione di sottozone, quantità, destinazioni e dotazioni differenti.

L’esame dei dati relativi alle modalità di attuazione dei PRG e all’articolazione delle zone omogenee, evidenzia la tendenza alla individuazione di situazioni particolari, sia nella città esistente che nella nuova espansione.

Per quanto riguarda il secondo tema, gli indici di edificabilità territoriale, le analisi effettuate sulle NTA dimostrano che il loro valore risulta generalmente molto elevato (compreso tra 15.000 mc/ha e 30.000 mc/ha).

Da questa situazione, assolutamente diffusa ed omogenea, si differenziano le norme dei PRG di Perugia e Spoleto che prevedono rispettivamente, anche se in ambiti territoriali circoscritti, valori massimi ancora più elevati pari a 60.000 e 50.000 mc/ha.

Per quanto concerne gli standard urbanistici, il problema principale riscontrato non è tanto ascrivibile alle quantità che le NTA fissano, quanto alle prescrizioni della legge regionale vigente, che non prevedeva una cessione integrale degli standard urbanistici nelle aree di trasformazione, ma solo della quota di standard aggiuntivi (2,5 mq/ab di parcheggi e 3 mq/ab di verde) che devono essere individuati all’interno dei singoli piani attuativi, mentre la verifica degli standard regionali minimi viene effettuata a livello dell’intero PRG.

L’analisi effettuata evidenzia comunque, che circa un terzo delle NTA analizzate prescrive dotazioni di aree verdi e parcheggi aggiuntivi superiori ai valori minimi previsti dalla legge regionale.

In particolare per la dotazione di verde di vicinato, il sovradimensionamento è generalizzato, anche se particolarmente evidente nei Comuni più piccoli (per esempio Massa Martana, con 5 mq/ab, raddoppia quasi lo standard regionale di verde di vicinato).

Nei Comuni più grandi, come Perugia, Foligno e Spoleto, l’attenzione si focalizza invece particolarmente sul tema dei parcheggi aggiuntivi.

Le NTA di questi Comuni introducono anche elementi qualitativi di carattere ambientale per la realizzazione degli standard sopraddetti per lo più inerenti la messa a dimora delle alberature.

Per quanto concerne infine il quarto tema, le destinazioni urbanistiche e gli usi compatibili, l’analisi ha evidenziato una sostanziale differenza tra aree urbane ed aree extraurbane.

All’interno delle aree urbane la tendenza dominante è quella di una larga compatibilità, in tutte le aree a vocazione residenziale, tra residenza, commercio e servizi, compatibilità che, il più delle volte non è regolamentata. Le destinazioni monofunzionali invece sono presenti prevalentemente nelle NTA dei PRG  particolarmente vecchi e non rinnovati dalle varianti recenti.

Per le zone produttive la destinazione monofunzionale viene generalmente confermata per quelle di nuova realizzazione, mentre per quelle già in parte realizzate e oggetto di operazioni di trasformazione si tende alla costruzione di un sistema misto con una prevalenza di destinazioni produttive e di servizi senza escludere possibili quote di residenza.

La destinazione monofunzionale specifica viene riproposta per i servizi pubblici. Ciò appare piuttosto singolare in quanto, tale tipo di destinazione ha un valore solo indicativo che può essere modificato, secondo le necessità del Comune, con procedure di immediata efficacia sulla base della legislazione in vigore (legge 1/78).

Nelle zone extraurbane il problema della destinazione d’uso compatibile si pone in termini del tutto diversi.

Infatti, già il PUT del 1983, con la definizione delle aree di pregio agricolo (art. 9) e delle aree boscate (art.11) aveva introdotto alcuni elementi di tutela e di controllo, specie per le prime, sui soggetti abilitati alla trasformazione e pertanto sulle destinazioni compatibili.

Il quadro che emerge dall’analisi risente naturalmente di quelle indicazioni e la diffusa doppia possibilità di residenzialità, una strettamente legata all’attività agricola e l’altra libera dai vincoli produttivi, corrisponde al recepimento delle indicazioni regionali.

Va osservato che è piuttosto diffuso l’uso del collegamento formale tra la residenza di nuova costruzione ed il terreno di nuova pertinenza con un vincolo di inedificabilità registrato e trascritto (a volte tale obbligo è presente anche per gli annessi rurali).

Questo elemento riveste una notevole importanza in quanto, collabora ad esercitare un effettivo controllo, anche quantitativo, sulle case sparse in zona agricola; tale prassi è stata definitivamente assunta dalla legge reg. 31/97.

Significativa, come destinazione compatibile nell’agricolo, risulta inoltre la presenza, accanto alla residenzialità, della destinazione commerciale; quest’ultima a volte è collegata con la necessità di strumenti urbanistici attuativi e a volte senza nessuna forma di approfondimento e controllo.

I casi riscontrati appartengono per lo più a Comuni di piccole e piccolissime dimensioni che hanno di recente aggiornato il proprio strumento urbanistico generale o le NTA e che appartengono ad ambiti territoriali su cui è forte la tendenza e l’aspettativa circa il turismo e il suo indotto.

 

TABELLA – “ATTIVITA’ PRODUTTIVE: NUMERO AGGLOMERATI PER COMUNE-CLASSI DI UTILIZZO-SUPERFICI TOTALI-TIPOLOGIA DELLE ATTIVITA’”

 

Ricadute territoriali

Le analisi svolte attraverso i BUC e sulle NTA sono finalizzate alla formazione degli “Indirizzi per la pianificazione comunale”; tali Indirizzi rappresentano l’approccio programmatico prescelto per affrontare il sistema insediativo, da parte del PTCP, evitando esplicitamente ogni soluzione tendente a fornire un disegno territoriale più o meno sintetico.

E’ questa la trasformazione più radicale nel processo di valutazione dei PRG: sia rispetto al periodo precedente al decentramento regionale, sia rispetto ai metodi di approvazione dei piani utilizzati in generale dalle Regioni.

Il nuovo metodo è tipico della “copianificazione” e rappresenta il contributo della Provincia alla pianificazione comunale, con lo scopo di qualificarla a priori piuttosto che correggerla a posteriori.

Le analisi inoltre avvalorano la tesi che si possa andare verso un nuovo modello che consenta di rinnovare la pianificazione locale senza ricorrere prevalentemente alla logica dei “tagli”, (vale a dire dell’eliminazione delle previsioni non ancora attuate e giudicate inadeguate).

Scegliendo in alternativa di restare all’interno degli ambiti che già sono interessati dai processi di pianificazione in atto, applicando su queste aree una profonda revisione qualitativa di tutte le previsioni: in sostanza, riducendo l’edificazione ed aumentando la permeabilità dei suoli urbani.

Le scelte non possono più essere incentrate sul “dimensionamento” dei piani, cioè sulla ipotetica corretta previsione insediativa rispetto a parametri di riferimento, quali la crescita demografica o il fabbisogno di edilizia residenziale, (anche se certamente le quantità devono essere ragionevoli). Ciò che oggi conta di più è la qualità delle previsioni.

Da questo punto di vista la strategia generale degli “indirizzi” tende ad un duplice obiettivo: da un lato la riqualificazione, e cioè il miglioramento delle condizioni di efficienza e di accessibilità degli insediamenti, garantendo il soddisfacimento dei fabbisogni sociali ancora presenti (fabbisogni che peraltro già si stanno riducendo, sia in termini di abitazioni che in termini di servizi), e dall’altro la necessità di affrontare il recupero e il riuso del patrimonio edilizio, in generale degli insediamenti urbani ed, in particolare, di quelli storici.

 

TABELLA – “ANDAMENTO DEI REDDITI DELLE PERSONE FISICHE PER CLASSI DI REDDITO PER COMUNE – INDICE MEDIO DEL REDDITO SUL COMUNE, 1993”

 

TABELLA – “DISTRIBUZIONE DEI CONTRIBUENTI PER CLASSI DI REDDITO NEI COMUNI DELLA FASCIA DELLA CONCENTRAZIONE – PROVINCIA DI PERUGIA”

 

Gli “Indirizzi per la pianificazione comunale” costituiscono un titolo specifico dei “Criteri, Indirizzi e Direttive generali del PTCP” di cui all’“Atlante della struttura del PTCP”, ed a quelli si fa espresso riferimento per una dettagliata trattazione.

Di seguito vengono comunque descritti alcuni punti significativi:

 

Riconversione delle previsioni in atto

Il primo “indirizzo” deriva dal sovradimensionamento generalizzato che i PRG presentano e riguarda la

riconversione delle previsioni in atto.

In altre parole, il residuo sovradimensionato dei piani non dovrà necessariamente essere “tagliato”, ma il processo di revisione dei PRG interesserà in prevalenza le aree già destinate alla trasformazione, senza uscire dai perimetri che l’espansione ha già definito e che la disciplina urbanistica ha, in qualche modo, sancito.

I “tagli” saranno invece necessari per le aree interessate dalle “invarianti” ambientali del PTCP, cioè dal sistema dei vincoli paesistici previsti dalla legge, atemporali e non indennizzabili, nonché per le aree di elevata tendenza al dissesto.

Come già detto, il processo di revisione dei PRG può  essere portato avanti lavorando quasi interamente sulle aree che sono già interessate da previsioni di trasformazione in base ai piani vigenti, sia relative ai servizi, sia relative agli insediamenti.

I BUC dimostrano infatti che esiste un margine di manovra per rinnovare i piani, anche nel loro meccanismo attuativo, lavorando sui perimetri attuali, sulle aree già classificate dai PRG, naturalmente cambiando indici, quantità, destinazioni, parametri: riducendo in sostanza l’edificazione e aumentando il verde permeabile e quindi la qualità e la sostenibilità dell’insediamento.

E’ necessario infine tenere presente che questo “indirizzo” dovrà essere applicato con rigore per le aree appartenenti all’ambito della concentrazione, mentre può essere considerato in modo più flessibile per le zone del policentrismo diffuso e della rarefazione.

 

Il dimensionamento residenziale

Il secondo “indirizzo” riguarda il nuovo dimensionamento dei piani regolatori.

E’ chiara la necessità di un superamento del concetto di fabbisogno residenziale e dalla sua applicazione nella formazione dei PRG: esso era infatti un concetto indispensabile nella fase della espansione urbana, una fase ormai conclusa anche per le trasformazioni territoriali dell’Umbria dove, il patrimonio abitativo è, come già ricordato, quasi arrivato ad una media di due stanze per abitante (provincia di Perugia).

Sembra poi utile introdurre il parametro alloggio (oggetto di mercato)/famiglia (soggetto di consumo) che aiuta ad interpretare le trasformazioni sociali in atto; in una situazione di mercato che tende in prevalenza al “riposizionamento”, cioè al passaggio da una vecchia abitazione ad una nuova di migliore qualità.

Le problematiche relative al dimensionamento residenziale vanno quindi affrontate evitando qualsiasi rapporto tra dimensionamento e fabbisogno e fornendo invece risposte al mercato in termini di domanda privata solvibile e di offerta pubblica presumibile, e giustificando le nuove quantità derivanti da tali parametri con le necessità indotte dalle più generali problematiche della riqualificazione urbana.

Il quadro precedentemente esposto evidenzia, inoltre, l’opportunità di superare l’esclusiva logica del PEEP, che non risponde più alle reali esigenze del mercato (la popolazione in effettivo stato di necessità abitativa, nelle stime nazionali, è appena superiore al 6%) ed utilizzare gli strumenti urbanistici di tipo integrato (PRU, PII) in cui l’edilizia pubblica potrebbe rappresentare una quota parte costante dei comparti di trasformazione, ad esempio dell’ordine del 15%.

Gli indirizzi del PTCP riguardano pertanto le soglie (in percentuale) di accrescimento del patrimonio edilizio, eventualmente indicando anche la quota di edilizia sociale, da realizzare in forma integrata, e commisurata al rapporto esistente tra famiglie e alloggi in proprietà, all’offerta di affitto, alla consistenza del patrimonio abitativo pubblico ed alla appartenenza degli insediamenti agli ambiti territoriali della “concentrazione”, della “diffusione policentrica” e della “rarefazione”(§ I.4.4 e I.4.5.).

 

Il dimensionamento produttivo

Il PTCP suggerisce che il completamento delle previsioni inattuate sia subordinato alla verifica delle condizioni di operatività, di accessibilità e di presenza dei servizi essenziali.

Qualora siano necessarie nuove zone di espansione, si ritiene indispensabile che queste vengano attuate nel mantenimento dell’obiettivo di salvaguardia del sistema industriale in attività garantendone innanzitutto l’adeguamento tecnologico e le reali esigenze di ampliamento.

Ovviamente tutte le nuove previsioni devono essere localizzate in coerenza con l’accessibilità prevista dai piani per queste aree.

 

Gli standard urbanistici

Per quanto riguarda la dotazione di aree pubbliche, come già evidenziato dalla lettura dei BUC, non si riscontrano particolari carenze quantitative.

L’indirizzo è comunque di confermare, senza superarli, i minimi previsti dalla legge regionale.

Le analisi svolte sulle NTA hanno messo in evidenza come il vero problema sia il fatto che le prescrizioni della legge regionale vigente non prevedono il recupero degli standard regionali all’interno di ogni singola area di trasformazione; a questo proposito il PTCP ritiene invece necessario specificare che, per gli interventi di trasformazione più consistenti, gli standard regionali debbano essere recuperati totalmente e ceduti gratuitamente all’interno del perimetro di ogni piano attuativo.

L’elevata dotazione attuale e quindi la dimensione ridotta del fabbisogno arretrato facilita il ricorso a modalità di acquisizione di tipo compensativo e non di tipo espropriativo, operazione già possibile applicando le leggi vigenti.

Inoltre appare necessario prevedere una totale flessibilità normativa che consenta l’interscambiabilità per le varie destinazioni pubbliche senza obbligatoriamente dover ricorre alle varianti, anche con le procedure accelerate già garantite dalla legge 1/78.

Infine, per quanto riguarda il problema degli standard urbani (istruzione superiore, ospedali e parchi) le più precise indicazioni potranno risultare sulla base dei rispettivi programmi di settore sanitari e scolastici, già predisposti dalla Regione.

 

Impedire le saldature tra Comuni

La lettura dei recenti processi di espansione insediativa lungo i principali assi territoriali della Provincia, e specialmente nelle aree della concentrazione, mostra una pericolosa tendenza al verificarsi di saldature lineari tra gli insediamenti che va senz’altro frenata.

Tutto ciò con una duplice finalità: da una parte per salvaguardare l’identità fisica e morfologica dei tessuti urbani e dall’altra per consentire il mantenimento di quegli elementi naturali di collegamento tra diversi sistemi ambientali, indispensabili per la conservazione dell’ambiente fisico.

 

Introduzione dei nuovi parametri urbanistici-ecologici

Si ritiene utile l’introduzione di alcuni nuovi parametri come l’indice di permeabilità, il verde privato condominiale; oltre all’uso generalizzato dei parametri Ut (indice di utilizzazione territoriale) e Uf (indice di utilizzazione fondiaria) rispettivamente in mq/ha e in mq/mq, rispetto a quelli espressi in mc.

Il parametro della permeabilità dei suoli urbani (Ip) è stato fino ad oggi poco usato in urbanistica e non

certamente come parametro generalizzato di controllo.

Questo indicatore rappresenta invece un elemento decisivo di concreta integrazione tra urbanistica e ambiente che deve assicurare una qualità che i tessuti urbani, anche nei piccoli centri, devono necessariamente avere per poter garantire le migliori condizioni delle tre risorse fondamentali che compongono l’ambiente, il suolo, l’aria e l’acqua e soprattutto la loro “rigenerazione”.

La permeabilità dei suoli urbani è un elemento che consente sia un processo di rigenerazione della falda, quindi un bilancio positivo del sistema idrogeologico del territorio, sia la rigenerazione della risorsa aria, attraverso l’incremento della vegetazione, sia una maggiore difesa del suolo.

Inoltre la permeabilità dei suoli urbani ha un forte rapporto con il sistema infrastrutturale: fognature e sistema di smaltimento delle acque piovane. La frequenza dei dissesti di carattere ambientale dovuti alle piogge è direttamente legata al processo di continua impermeabilizzazione del suolo e al sovraccarico delle fognature e dei depuratori dovuto alla impermeabilizzazione che convoglia in essi grandi quantità di acqua.

Il verde privato condominiale (Vc) riguarda le aree da sistemare a verde privato che risultano indispensabili per garantire la qualità ecologica dei nuovi insediamenti.

L’introduzione di questo nuovo parametro, sia per i nuovi insediamenti che per quelli già previsti, indica la possibilità di destinare una quota consistente della superficie territoriale a verde privato condominiale attrezzato anche con alberi ed arbusti, attrezzature sportive e ricreative.

 

Indirizzi per le Norme Tecniche di Attuazione

Da quanto è emerso dall’analisi delle NTA è possibile individuare i seguenti 3 elementi problematici che necessitano di semplificazione e risoluzione: il meccanismo attuativo troppo complicato, la definizione degli indici di edificabilità territoriale, il controllo delle destinazioni d’uso delle aree urbane ed extraurbane.

Per quanto riguarda gli aspetti più problematici relativi all’attuazione delle previsioni di piano, e cioè il troppo frequente ricorso a strumenti urbanistici particolareggiati e la eccessiva articolazione delle zone omogenee in sottozone, si ritiene indispensabile che i nuovi PRG siano definiti con una estrema semplificazione della zonizzazione. A questo proposito è auspicabile che il ricorso al “piano operativo”, possa collaborare ad una effettiva soluzione del problema dell’attuazione delle previsioni di piano sia nella città consolidata che nelle zone di trasformazione.

Per quanto riguarda gli indici di edificabilità, gli indirizzi del PTCP, pur constatando, in generale nella Provincia l’utilizzo di indici piuttosto modesti, si muovono nella direzione di una sostanziale conferma delle tendenze in atto. Per i Comuni appartenenti all’area della concentrazione l’indice territoriale non dovrebbe comunque mai superare i 3.500 mq/ha nelle trasformazioni più intensive; mentre, quelli fondiari non dovranno superare il limite di 1 mq/mq.

Tali indici dovranno essere opportunamente ridotti sia per i Comuni del policentrismo diffuso, sia per quelli della rarefazione.

La necessità di dover garantire la permeabilità dei suoli in ogni operazione di trasformazione (e quindi una certa quota di superficie libera e non edificata) finalizzata alla sostenibilità ambientale delle trasformazioni urbanistiche, nonché il rispetto delle caratteristiche dei centri umbri che non consentono il ricorso a tipologie ad alta densità, dimostra che è possibile adeguarsi a questi parametri senza grandi difficoltà.

Infine, per quanto riguarda le destinazioni d’uso e gli usi compatibili, gli indirizzi del PTCP suggeriscono di generalizzare l’integrazione funzionale tra residenza e terziario nelle zone di trasformazione, almeno nelle aree della concentrazione, secondo le regole generali che assegnano alla residenza (comprese le attività ricettive e alberghiere) un minimo del 40% della superficie realizzabile e al terziario (comprese le attività commerciali al servizio della residenza e l’artigianato di servizio) un minimo del 25%.

Con questa soluzione originale e innovativa si tende a conferire grande flessibilità alle previsioni del piano adeguandole alle condizioni del mercato al momento dell’attuazione.

Nelle aree extraurbane, la finalità principale è quella di affrontare la problematica ambientale; ma dal punto di vista insediativo la gestione dell’agricoltura viene ribadita come fattore potenziale, con il preciso obiettivo di rendere la funzione produttiva elemento strettamente integrato alle esigenze ambientali.

In questo quadro tutto il patrimonio edilizio esistente deve essere considerato utilizzabile non soltanto per l’uso agricolo, ma anche per l’uso esclusivamente residenziale, ricettivo e turistico applicando seriamente le metodo- logie del restauro e del risanamento conservativo e, comunque, quella della ristrutturazione quando le precedenti non siano imposte dalle esigenze morfologiche.

Per contro, la realizzazione di nuove costruzioni sarà giustificata soltanto quando siano indispensabili all’uso produttivo, si tratti di residenze o di attrezzature e ciò, naturalmente, quando non esistono nel fondo agricolo preesistenze edilizie che si possano riutilizzare.

Per praticare questi indirizzi è possibile fin da ora individuare i nodi fondamentali su cui agire in sede di riformulazione delle norme tecniche di attuazione e cioè:

• prevedere una riduzione dell’indice di edificabilità per le nuove costruzioni residenziali e subordinare in modo generalizzato la possibilità di edificare in area extraurbana alla sussistenza del requisito di imprenditore agricolo a titolo principale ed alla presenza di piani o programmi aziendali che legano le esigenze abitative a quelle produttive dell’impresa agricola;

• generalizzare la prassi, già peraltro diffusa in molti comuni, di accompagnare il rilascio della concessione edilizia con il vincolo di inedificabilità assoluta sui terreni interessati;

• prevedere l’obbligo del vincolo di destinazione d’uso quale condizione per il rilascio di concessioni edilizie relative agli annessi agricoli.

 

Nuove modalità attuative

Il problema dell’attuazione è certamente uno dei problemi centrali per l’urbanistica italiana: troppo spesso si è verificato un divario eccessivo tra previsioni ed esiti dei piani.

Una situazione oggettiva, la cui causa fondamentale è da ricercarsi nella sostanziale non applicazione del meccanismo attuativo espropriativo della legge urbanistica generale 1150/1942 e nella mancanza di un moderno regime giuridico degli immobili, dopo che la Corte Costituzionale ha di fatto azzerato la riforma introdotta nel 1977 con la legge n.10.

Il riferimento ai valori di mercato dell’esproprio reintrodotto nel nostro ordinamento da quella sentenza e presente anche nella disciplina attuale (art. 5 bis della legge 359/1992) oggi impedisce una larga applicazione, diretta o indiretta, di questo strumento, anche perché nel frattempo, soprattutto nei centri maggiori, è cambiato l’oggetto principale del piano: alle aree esterne necessarie per l’espansione si sono sostituite quelle interne alla città, le aree della trasformazione, i cui valori immobiliari sono superiori a quelli delle aree agricole necessarie per un processo di crescita che ormai appartiene sempre di più al passato.

La soluzione sostenuta dall’Istituto Nazionale di Urbanistica è quella perequativa che garantisce il principio di uguaglianza tra i cittadini.

Il meccanismo perequativo caratterizza inoltre il PRG in senso maggiormente operativo, affrontando sia le problematiche relative agli insediamenti esistenti, sia quelle relative alle aree per nuovi insediamenti (aree esterne di crescita marginale, aree interne di trasformazione), sia, infine, quelle relative all’acquisizione delle aree per le necessità pubbliche.

In estrema sintesi, l’approccio perequativo che il PTCP suggerisce ai Comuni della Provincia, comporta due diversi meccanismi attuativi: uno riferito agli interventi estensivi negli insediamenti consolidati e l’altro relativo alle aree di nuovo insediamento:

• negli insediamenti consolidati (dove gli interventi saranno sostanzialmente solo quelli del recupero e del completamento) il regime immobiliare sarà quello attuale, governato da un mercato regolato; gli espropri, relativi alle aree strettamente indispensabili, saranno indennizzati con riferimento ai valori condizionanti delle sentenze in essere e delle ultime disposizioni di legge; valori che ormai risultano di fatto quelli di mercato;

• nelle aree di nuovo insediamento il PRG stabilirà indici di utilizzazione territoriale omogenei per tipologie di aree, relativi ai vari ambiti di trasformazione, la cui attuazione è subordinata ad unico strumento attuativo di iniziativa pubblica o privata o congiunta; gli indici prescelti saranno in generale più bassi di quelli usati tradizionalmente, perché relativi ad ambiti di dimensioni consistenti; lo strumento attuativo concentrerà inoltre le volumetrie risultanti su una parte minoritaria dell’area (ad esempio il 30%) e destinerà la parte rimanente in prevalenza ad uso pubblico, assicurandone la cessione al Comune attraverso modalità compensative.

In entrambi i casi l’esproprio non sarà più la “regola” dell’attuazione del piano, ma solo l’“eccezione”, quando la cessione con modalità compensative non sarà possibile.

 

 

 

 

 

ALLEGATO

IMPIANTO NORMATIVO TIPO E DI AZZONAMENTO SINTETICO PER I PRG

 

 

La definizione di un modello di riferimento tipo per la redazione delle norme dei piani viene suggerita sulla base di una duplice necessità:

- la prima relativa alla indispensabile revisione dell’impianto normativo dei piani urbanistici comunali, ancora nella sostanza incentrato sulle norme introdotte dalla LN 765/67 e sui relativi decreti applicativi, in modo tale da adeguarlo all’evoluzione culturale e disciplinare che l’urbanistica ha avuto negli ultimi anni;

- la seconda dalla constatazione della difficoltà da parte delle Amministrazioni Comunali nell’introdurre correttamente all’interno dei propri piani alcune importanti innovazioni legislative (142/90, 241/90).

La definizione dell’impianto normativo tipo risulta inoltre proposta in relazione all’opportunità di omogeneizzazione dei linguaggi di rappresentazione dei piani, attraverso la definizione di legende omogenee di riferimento.

La proposta di impianto tipo normativo si presenta quindi come un’indicazione “a priori” della struttura normativa che ogni Comune dovrà assumere nell’adeguamento del proprio strumento urbanistico, al fine di uniformare i contenuti e le rappresentazioni dei piani.

Si propone di semplificare e di alleggerire il più possibile la struttura delle norme: di conseguenza, non sono elencate tutte le possibili zone urbanistiche, di difficile definizione anche in rapporto ai differenti “stili di pianificazione”, ma viene proposto un metodo per la redazione delle norme “per famiglie integrate” di zone urbanistiche.

La tradizionale divisione in zone territoriali omogenee sostanzialmente monofunzionali, introdotta con la LN 765/67, della quale si auspica il superamento, appare infatti inadeguata alla recente evoluzione della disciplina verso una più corretta polifunzionalità dei tessuti urbani, con la conseguente definizione di “tessuti omogenei” per caratteristiche storico-morfologiche, funzionali, ambientali, e l’articolazione dei relativi “usi del territorio”.

L’impianto normativo tipo potrebbe essere articolato in tre soli livelli: Titoli Capi Articoli.

Ma, mentre i Titoli dovranno essere nella loro sostanza rispettati nella redazione della normativa dei piani, si propone che i Capi e gli Articoli abbiano un valore indicativo e di riferimento, una sorta di “manualistica” della normativa, una “guida” che le Amministrazioni potranno affinare e articolare, nel rispetto della metodologia espressa.

Il Titolo I “Disposizioni generali e attuazione del piano”, si potrebbe articolare in cinque Capi (Generalità, Parametri urbanistici ed edilizi, Destinazioni d’uso del territorio, Modalità di intervento, Strumenti di attuazione).

Il Titolo II “Adeguamento del piano al PTCP- Piano Paesistico”, si potrebbe articolare in cinque Capi (Criteri generali per l’adeguamento, Sistema geologico-geomorfologico, Sistema botanico- vegetazionale, Sistema storico, Sottosistemi territoriali).

Il Titolo III “Previsioni del piano per i tessuti urbani e urbanizzabili”, si potrebbe articolare in tre Capi (Zone pubbliche e di interesse generale, Tessuti esistenti e di completamento, Aree di trasformazione).

Il Titolo IV “Previsioni del piano per i sistemi extraurbani)’’, si potrebbe articolale in due Capi (Sistema ambientale, Sistema agricolo).

Il Titolo V “Norme finali e transitorie”, si potrebbe articolare in due Capi (Norme finali, Norme transitorie).

Inoltre, come già proposto, appare opportuno richiedere alle Amministrazioni Comunali un elaborato da allegare alle carte di piano, definita “Azzonamento sintetico” di Prg (in scala 1:10.000), anche nel caso della redazione di Varianti parziali.

In questo modo sarà richiesta ai Comuni una precisa, dettagliata e rigorosa contabilità delle previsioni urbanistiche dei propri strumenti, che espliciti il bilancio delle aree destinate dal piano, sottolineando l’utilizzazione di nuove aree, il riuso di aree già edificate, la conferma di destinazioni in atto e che, sommando tutte le destinazioni, restituisca la superficie del territorio comunale.

Si tratta, in pratica della cartografia e della contabilità che andrà a comporre ed aggiornare progressivamente la carta del “mosaico dei PRG”, particolarmente utile nella fase gestionale del PTC.

La legenda comune potrà essere la seguente (ogni voce dovrà inoltre essere opportunamente quantificata):

a) Insediamenti esistenti

- prevalentemente residenziali “colore rosso”

- prevalentemente industriali-artigianali “colore viola”

- prevalentemente terziari (direz., comm.) “colore giallo”

Insediamenti di previsione

- prevalentemente residenziali “righe rosse”

- prevalentemente industriali-artigianali “righe viola”

- prevalentemente terziari (direz., comm.) “righe gialle”

b) Servizi esistenti

- servizi e attrezzature di quartiere e urbane “colore azzurro”

- verde di quartiere e urbano (pubblico e sportivo) “colore verde”

- infrastrutture per la mobilità (viabilistiche, ferroviari portuali e areoportuali) “colore nero” (*)

Servizi di previsione

- servizi e attrezzature di quartiere e urbane “righe azzurre”

- verde di quartiere e urbano (pubblico e sportivo) “righe verdi”

- infrastrutture per la mobilità (viabilistiche, ferroviarie, portuali e areoportuali) “tratteggi neri”*

c) Zone extraurbane

- zone agricole “colore bianco”

- zone di pregio ambientale e zone vincolate “riga continua verde”

 

(*) Le infrastrutture viabilistiche saranno indicate con linea continua doppia (grande viabilità) e linea continua singola (viabilità primaria); le linee ferroviarie saranno indicate con linea continua e tratteggio obliquo mentre le attrezzature ferroviarie, portuali e aeroportuali con campitura a tratteggio obliquo.

La contabilità urbanistica (quantificazione). finalizzata alla creazione di una “Banca dati urbanistico - ambientali provinciale”, dovrà essere articolata in base alla ripartizione sopra proposta.

I Comuni potranno ovviamente specificare ulteriormente le proprie scelte, restando comunque all’interno di tale ripartizione.

Di seguito si presenta una prima ipotesi delle due tabelle di contabilità urbanistica (allegate al documento), da proporre ai Comuni (St = Superficie territoriale; Sf = Superficie fondiaria; su = Superficie utile).

 

Tabella n ° 1 - Superficie urbanizzata (che comprende l’area urbanizzata e l’arca urbanizzabile, del Capoluogo e delle frazioni)

- quantificazione degli insediamenti esistenti e di progetto (St. Su, stanze):

negli insediamenti sono compresi la residenza, l’industria e 1’artigianato, il terziario;

- quantificazione dei servizi esistenti e di progetto (St):

servizi di quartiere, verde di quartiere, verde urbano, servizi urbani, mobilità, altre infrastrutture (impianti portuali, infrastrutture tecnologiche rilevanti dal punto di vista territoriale quali fognature, depuratori, acquedotti, elettrodotti, ecc.);

 

 

Tabella n ° 2 Sintesi comunale

- quantificazione (St. valori assoluti e valori percentuali) di sintesi, di insediamenti; servizi e zone extraurbane, aggregate per “urbano” (che comprende insediamenti e servizi) e “extraurbano” (che comprende corsi d’acqua, zone di tutela, zone agricole).