Perugia - Dettaglio

A.7.1

Ambiti della tutela paesaggistica. Indirizzi normativi e sistemi paesaggistici. (scala 1:100.000)

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AMBITI DELLA TUTELA PAESAGGISTICA.

INDIRIZZI NORMATIVI PER I SISTEMI PAESAGGISTICI

L’elaborato A.7.1 “Ambiti della tutela paesaggistica” rappresenta la sintesi degli studi e delle elaborazioni attinenti alle indicazioni e agli ambiti interessati dalla disciplina paesaggistica.

Il tema è descritto da due cartografie: nella prima viene portata a conclusione la ricerca e la definizione della struttura paesaggistica provinciale (Schema degli indirizzi normativi per i sistemi paesaggistici); nella seconda vengono individuati e definiti gli ambiti e gli elementi di pregio o di possibile degrado paesaggistico.

In specifico questa seconda carta seleziona e mette in relazione alcuni tematismi già trattati nell’Atlante del sistema ambientale, compiendo una sintesi volta fondamentalmente alla individuazione delle aree in cui agiscono i vincoli normativi previsti dalle leggi in materia di paesaggio: L. 1497/39 e L. 431/85 (ora Dlgs 490/99). Tali ambiti e beni sono anche oggetto di una ulteriore definizione alla scala 1:25.000 denominata Repertorio delle componenti paesaggistiche, ambientali, infrastrutturali ed insediative di definizione comunale con cui si è proceduto ad una loro precisazione territoriale e che costituisce uno dei principali riferimenti per l’avvio del processo di copianificazione con i Comuni.

Va notato che il rapporto che lega l’elaborato in oggetto con il Repertorio in scala 1:25.000, non è di tipo gerarchico, ma anche in questo caso, così come per gli Atlanti, è di tipo relazionale. Si vuole con ciò sottolineare la situazione di reciproca sinergia e di complementarità, che collega il quadro di riferimento territoriale, rappresentato dall’elaborato in oggetto, rispetto alla situazione di maggiore dettaglio definita nel Repertorio.

La ragione di tale molteplicità di relazioni è da attribuire non tanto alla pur rilevante dimensione territoriale della Provincia di Perugia, quanto alla varietà e alla complessità del suo paesaggio e degli elementi che lo determinano.

Il lavoro, condotto a sintesi nel presente elaborato, si è sviluppato attraverso un percorso metodologico che, partendo dalla individuazione delle Unità Ambientali, ha portato alla determinazione delle Unità di Paesaggio ed è infine pervenuto alla individuazione, attraverso una lettura delle trasformazioni che nel tempo sono intervenute, delle Unità di Paesaggio appartenenti alle categorie della evoluzione, trasformazione e conservazione.

Tali situazioni, ricondotte al livello strutturale determinato dai sistemi paesaggistici, hanno indicatole aree per le quali sono stati predisposti indirizzi per la disciplina delle trasformazioni definiti dalle categorie normative della qualificazione, controllo e valorizzazione che sono stati predisposti per ciascuno dei quattro sistemi paesaggistici considerati.

Il seguente diagramma a blocchi illustra il percorso concettuale seguito e che ha condotto alla individuazione delle tre categorie ricercate.

“DIAGRAMMA”

Le “Unità di Paesaggio” possono essere definite quali ambiti territoriali ove, per conformazione geomorfologica, associazioni vegetali, tipi di uso del suolo si determinano situazioni che creano un “paesaggio” riconoscibile e definito in modo univoco dagli elementi che lo compongono.

In riferimento allo schema metodologico complessivo precedentemente illustrato, si ricorda che la fase conclusiva del lavoro ha compiuto l’integrazione prima e poi il confronto delle unità ambientali con gli usi del suolo storico e attuale. Confronto avvenuto secondo chiavi di lettura quantitative e qualitative che hanno reso palesi le trasformazioni subite dal paesaggio nel passaggio dalle sue forme tradizionali a quelle attuali.

Utilizzando le potenzialità offerte dai sistemi informativi territoriali è stato possibile misurare in termini assoluti e relativi, per ciascuna Unità di Paesaggio, quali usi del suolo storico vi insistevano e quali invece oggi sono presenti, determinando al contempo la quantità di superficie di ciascun uso in termini percentuali rendendo così evidente la portata della trasformazione di cui è oggetto.

Ulteriori elaborazioni sia matematiche (percentuali di incidenza degli usi del suolo) che cartografiche (permanenza di aree aventi lo stesso uso del suolo nei due periodi esaminati) hanno consentito di pervenire alla definizione degli ambiti di invarianza del paesaggio, di quelli della trasformazione e di quelli che presentano caratteri intermedi. Queste tre situazioni sono state

definite come segue:

• le aree della trasformazione paesaggistica;

• le aree della conservazione paesaggistica;

• le aree della evoluzione paesaggistica.

Situazioni che sintetizzano tre diversi processi di modificazione del paesaggio e che possono così essere descritti:

• Le aree della trasformazione paesaggistica

ricomprendono le unità di paesaggio che hanno subito trasformazioni strutturali radicali e che non presentano più i tratti e gli usi della situazione storica. Rappresentano in sostanza tutte quelle aree che sono state oggetto, dal dopo guerra ad oggi, del processo di modernizzazione della campagna e del territorio ed in cui le tracce dell’assetto storico del paesaggio sono state cancellate.

Per tali aree è stata predisposta una normativa di indirizzo volta alla loro riambientazione che, nella

considerazione delle logiche economiche che le presiedono, sappia reintrodurre elementi di qualità sia nella loro immagine che nella loro condizione ecologica.

Aree che sono poi state classificate nella disciplina degli indirizzi relativi alla qualificazione.

• Le aree della conservazione paesaggistica

appartengono a questa tipologia le unità di paesaggio in cui permangono i segni e gli usi storici del territorio. Rappresentano quindi le situazioni della continuità, ove cioè le trasformazioni inevitabilmente intervenute nel tempo non hanno agito in modo strutturale e quindi si è in presenza di “monumenti” viventi che conservano immagini e situazioni paesaggistiche arcaiche così da configurarle quali ambiti storici. Per tali aree è stata predisposta una normativa di indirizzo volta alla valorizzazione delle sistemazioni tipiche e per una salvaguardia attiva dei siti e delle strutture paesaggistiche presenti. Aree che sono poi state classificate nella disciplina degli indirizzi relativi alla valorizzazione.

• Le aree della evoluzione paesaggistica

appartengono a questa terza ed ultima tipologia le unità di paesaggio i cui tratti caratteristici sono stati relativamente trasformati così da attuare un passaggio dalla forme storiche del paesaggio a quelle attuali in modo graduale e continuo. Rappresentano le situazioni della evoluzione delle forme paesaggistiche tradizionali a quelle attuali e sono contraddistinte dalla persistenza di alcuni segni e di alcuni usi anche se presenti in quantità e qualità tali da non costituire più dominanti paesaggistiche come nella precedente categoria. Per tali aree è stata predisposta una normativa di indirizzo volta alla individuazione gli elementi di valore e le regole delle preesistenze al fine di una loro conservazione e/o reinterpretazione nelle future trasformazioni paesaggistiche e territoriali. Aree che sono poi state classificate nella disciplina degli indirizzi relativi al controllo.

Le analisi svolte hanno preliminarmente evidenziato che le U.d.P. che hanno variato più del 50% degli usi del suolo preesistenti rispetto la loro superficie debbono tale profonda modifica della loro immagine paesaggistica a due diverse cause:

1. gli usi del suolo a più forte caratterizzazione antropica aumentano a svantaggio di quelli a più forte caratterizzazione naturale (es. aumento degli insediamenti urbani e del seminativo semplice con la conseguente diminuzione del bosco e dei pascoli);

2. gli usi del suolo a più forte caratterizzazione naturale aumentano a svantaggio delle pratiche

agricole tradizionali (es. aumento del bosco e dei pascoli e diminuzione del seminativo arborato e degli oliveti).

Quello che si è voluto mettere in evidenza considerando sia la variazione relativa che quella assoluta è che con tali elaborazioni sono state ricercate le trasformazioni sia di tipo quantitativo che di tipo qualitativo intervenute in quei paesaggi. E‘ così risultato possibile compiere la lettura dei dati che hanno definito l’appartenenza delle U.d.P. alle tre citate classi di appartenenza. I dati riassuntivi di quanto sopra sono contenuti nelle tabelle della variazione complessiva e relativa degli usi del suolo a cui si rimanda (si vedano le Tabelle di confronto dell’uso del suolo e i relativi grafici delle 112 U.d.P., contenute negli Apparati del PTCP).

A scopo esemplificativo e quale sintesi delle elaborazioni condotte, di seguito, vengono riportati i grafici relativi alle trasformazioni complessive avvenute nell’ambito dell’intero territorio provinciale.

“GRAFICO”

Il passaggio concettuale seguente è stato quello di individuare delle condizioni di trasformabilità dei paesaggi considerati. Si è cercato cioè di comprendere quali fossero gli indirizzi cui dovevano essere soggette le aree che avevano subito le maggiori trasformazioni, rispetto quelle che invece avevano sostanzialmente mantenuto invariato il loro assetto paesaggistico ed infine quali attenzioni riservare a quelle situazioni territoriali che si trovano in una situazione intermedia.

INDIRIZZI DI QUALIFICAZIONE

Rientrano nei seguenti indirizzi gli ambiti territoriali che nel tempo hanno subito le maggiori trasformazioni paesaggistiche in termini quantitativi e qualitativi (tipo di trasformazione) e che pertanto non possiedono più l’assetto paesaggistico tradizionale. Gli interventi di trasformazione dei segni permanenti sul paesaggio possono esplicarsi in tali ambiti in due diverse modalità: o interpretare le preesistenze residuali, o proporre una nuova immagine, pervenendo quindi alla definizione di nuovi paesaggi, dimostrandone però, in tal caso, la coerenza con il contesto in cui si inseriscono.

In ogni caso gli interventi di trasformazione ammessi devono incrementare la qualità formale e/o ambientale dei luoghi da essi interessati.

INDIRIZZI DI CONTROLLO

Rientrano nei seguenti indirizzi gli ambiti territoriali che nel tempo hanno subito un processo evolutivo ove sono compresenti, ed a volte confusi, caratteri di permanenza del paesaggio tradizionale con i caratteri della recente trasformazione. Tali ambiti sono pertanto quelli per i quali é più necessario un approfondimento pianificatorio di tipo paesaggistico e pertanto rappresentano ambiti primari di copianificazione con i Comuni, anche ai sensi della lettera d), 2° comma, art. 2, L.R. 21/10/87 n.31. Gli interventi di trasformazione dei segni permanenti sul paesaggio devono rispettare i risultati formali delle preesistenze adeguandosi ad essi ed interpretandoli solo in casi eccezionali. In questi casi debbono essere previste misure di minimizzazione o di compensazione.

INDIRIZZI DI VALORIZZAZIONE

Rientrano nei seguenti indirizzi gli ambiti territoriali che nel tempo hanno subito relative trasformazioni paesaggistiche sia in termini quantitativi che qualitativi (tipo di trasformazione) e che pertanto sostanzialmente mantengono il loro assetto paesaggistico tradizionale. Gli interventi ammessi non possono alterare le conformazioni strutturali di tali paesaggi e sono ammissibili solo interventi che comportino un ulteriore innalzamento del livello qualitativo preesistente e che incrementino le qualità` formali e tipologiche, nonché i valori ambientali presenti e/o propri di tali paesaggi.

Tale situazione è stata affrontata introducendo dei diversi “regimi” di indirizzo che sono divenuti gli indirizzi generali per i sistemi paesaggistici. Mentre la relazione intercorrente tra le trasformazioni intervenute nelle Unità di Paesaggio e gli indirizzi normativi e` specificata nella seguente tabella.

TABELLA – “CLASSIFICAZIONE DELLA TRASFORMAZIONE DEI SISTEMI PAESAGGISTICI E INDIRIZZI NORMATIVI”

Ricadute territoriali

La considerazione infine delle diverse condizioni e delle diverse componenti paesaggistiche date dall’appartenenza ai quattro sistemi paesaggistici, ha realizzato l’ulteriore passaggio che ha condotto alla preliminare considerazione di una matrice di indirizzi formata da quattro sistemi paesaggistici articolati su tre diversi regimi di indirizzi. E‘ stata in tal modo individuata preliminarmente una matrice normativa articolata su dodici diverse casistiche, la quale infine, attraverso un’operazione di sintesi e di aggiustamento ha fornito gli indirizzi di qualificazione, controllo e valorizzazione per i sistemi paesaggistici definiti negli articoli 33 e 34 dell’elaborato “Normativa. Criteri, indirizzi, direttive, prescrizioni” del PTCP che possono essere sintetizzati nei seguenti indirizzi generali che sostanziano le indicazioni fornite dalla tavola “Schema degli indirizzi normativi per i sistemi paesaggistici”.

INDIRIZZI DI QUALIFICAZIONE

Gli interventi di trasformazione dei segni permanenti sul paesaggio possono esplicarsi in tali ambiti in due diverse modalità: o interpretare le preesistenze residuali, o proporre una nuova immagine, pervenendo quindi alla definizione di nuovi paesaggi, dimostrandone però, in tal caso, la coerenza con il contesto in cui si inseriscono. In ogni caso gli interventi di trasformazione ammessi devono incrementare la qualità formale e/o ambientale dei luoghi da essi interessati.

INDIRIZZI DI CONTROLLO

Rientrano nei seguenti indirizzi gli ambiti territoriali che nel tempo hanno subito un processo evolutivo ove sono compresenti, ed a volte confusi, caratteri di permanenza del paesaggio tradizionale con i caratteri della recente trasformazione. Tali ambiti sono pertanto quelli per i quali è più necessario un approfondimento pianificatorio di tipo paesaggistico e pertanto rappresentano ambiti primari di copianificazione con i Comuni, anche ai sensi della lettera d), 2° comma, art. 2, L.R. 21/10/87 n.31. Gli interventi di trasformazione dei segni permanenti sul paesaggio devono rispettare i risultati formali delle preesistenze adeguandosi ad essi ed interpretandoli solo in casi eccezionali. In questi casi debbono essere previste misure di minimizzazione o di compensazione.

INDIRIZZI DI VALORIZZAZIONE

Gli interventi ammessi non possono alterare le conformazioni strutturali di tali paesaggi e sono ammissibili solo interventi che comportino un ulteriore innalzamento del livello qualitativo preesistente e che incrementino le qualità formali e tipologiche, nonché i valori ambientali presenti e/o propri di tali paesaggi.

L’elaborato A.7.1 - “Ambiti della tutela paesaggistica” unitamente e in modo interrelato al Repertorio alla scala 1:25.000, costituiscono la cartografia di Piano avente le maggiori ricadute territoriali in termini di indirizzo e di normativa paesaggistica.

Le indicazioni che emergono da tali elaborati implicano diverse forme di coazione con le diverse Amministrazioni ed Enti interessati e coinvolti nel processo di pianificazione paesaggistica del territorio. Accanto a esplicite norme di vincolo, sulle quali si tornerà in seguito, la maggior parte degli indirizzi ha perseguito lo scopo di instaurare un processo di pianificazione che interessa principalmente le Amministrazioni comunali attraverso i propri strumenti urbanistici sia generali che di dettaglio. A tale proposito si segnala l’opportunità che alcuni delle indicazioni del PTCP possano essere recepite nei Regolamenti edilizi comunali e, in tal modo, possano più efficacemente interagire con i P.R.G. e quindi nuovamente con il presente Piano.

Il modello generale perseguito anche per la parte paesaggistica può essere sintetizzato nella formula del piano - processo. Ciò significa che l’impostazione di piano aperto, di strumento pensato quale struttura capace di ulteriori e sempre più precisi approfondimenti,

non rappresenta l’alibi attraverso cui rinviare ad altri scelte e decisioni, ma significa dare concretezza ad un principio di sussidiarietà concreto e condiviso. L’avere individuato la struttura paesaggistica, il quadro delle attenzioni e delle coerenze da perseguire realizza un primo e basilare coordinamento della disciplina che non potrà che essere arricchito e precisato, senza che vengano meno le salvaguardie e i vincoli necessari.

L’elaborato in esame individua anche ambiti per i quali sono state elaborate delle vere e proprie norme di vincolo, anche in questi casi, per quanto possibile, si è cercato di agire secondo lo spirito della L.1497/39 (oggi Dlgs.490/99), ovvero in forma interlocutoria. Ciò significa che da una parte si è cercato di chiarire quali fossero le regole da rispettare, le invarianti da salvaguardare, e dall’altra si è attribuita importanza e responsabilità al progetto, che tali regole e tali invarianti deve recepire ed interpretare e, per quanto possibile, coniugare con le necessità di trasformazione che emergono.

Indirizzi normativi

Le ricadute in termini di indirizzi normativi che provengono da questo elaborato A.7.1 sono riscontrabili in tutto il titolo IV - “Direttive e prescrizioni per la pianificazione paesaggistica” dei “Criteri, indirizzi, direttive, prescrizioni” del PTCP, e in specifico al Capo III “Struttura paesaggistica provinciale” negli articoli n. 33 e 34.

Sono stati inoltre identificati degli ambiti per i quali si specificano indicazioni di salvaguardia e vengono previste azioni di valorizzazione . Ambiti che vengono descritti e regolati al Capo IV “Beni di interesse storico, vedute e coni visuali”.

Infine per quanto riguarda le indicazioni normative concernenti più precise norme di salvaguardia e tutela (vincoli), queste sono state trattate al Capo V “Prescrizioni del PTCP” ed in specifico negli articoli 38 e 39, ove vengono rispettivamente normati i beni tutelati dalla L. 1497/39 e dalla L. 431/85 (oggi Dlgs.490/99).

Quanto sopra indica i riferimenti utili per collegare la cartografia elaborata con la normativa predisposta che, nel caso delle aree vincolate dalla legislazione paesaggistica, assume forme di vera e propria esplicitazione delle condizioni, attenzioni e divieti cui sono soggetti i territori vincolati.

Una delle considerazioni basilari che ha guidato l’articolazione della normativa paesaggistica del Piano territoriale di coordinamento è stata quella relativa alle finalità e alle modalità di gestione del vincolo paesaggistico.

Il disposto della storica legge sulla conservazione delle bellezze paesaggistiche, la L. 1497/39 (oggi Dlgs.490/99), prevede infatti un vincolo “intelligente”, un vincolo cioè che pone quale unica condizione quella della verifica delle trasformazioni che si vogliono apportare in situazioni ritenute di interesse. Secondo questa impostazione non si tratta quindi di un vincolo “a priori” e pertanto incapace di discernere tra interventi addirittura auspicabili o ammissibili, rispetto a quelli sicuramente da evitare.

Per rendere però effettiva e realizzabile questa “intelligenza”, definibile anche in termini attuali e disciplinarmente condivisi quale normativa variabile, vi è la necessità della definizione di un quadro entro cui si colloca la proposta di trasformazione. In altri termini vi è la necessità che il Piano Paesaggistico esprima quali sono i valori e quali le situazioni peculiari che, non solo non devono essere deteriorati dalle proposte progettuali, ma che, al contrario, devono essere esaltati dagli interventi nel tempo sedimentati in quella stessa area.

Il compito è pertanto quello che la stessa L. 1497/39 (oggi Dlgs.490/99) allora prevedeva e che veniva anche meglio specificato nel suo regolamento (R.D. n.1357 del 3/6/1940), e che consiste nel fornire ai decisori gli elementi di riferimento rispetto ai quali esprimere la compatibilità o la incompatibilità della trasformazione rispetto ai valori tutelati e al contesto in cui si inserisce. Il problema è quindi quello di rendere preventivamente esplicite le regole e le attenzioni da applicare e da rispettare nei più diversi interventi di trasformazione degli aspetti sensibili dei luoghi. E‘ per tale ragione che le elaborazioni condotte hanno riguardato ed interessato contesti più ampi, tendendo alla creazione di una struttura a cui fare riferimento anche nel momento della decisione sulla compatibilità. Il tentativo che la normativa paesaggistica ha cercato di affrontare è quindi quello di fornire elementi che consentano il superamento della discrezionalità nella gestione del vincolo a favore di una “oggettività” di valutazione. Ciò comporta anche, conseguentemente, una assunzione di responsabilità del decisore, essendo, in quella fase, chiari sia gli obiettivi di tutela/valorizzazione che quelli della trasformazione.

Il parere di merito per ciò che riguarda l’aspetto paesaggistico degli interventi, nelle aree oggetto degli indirizzi e delle norme per gli ambiti vincolati, resta di competenza della Commissione edilizia comunale integrata cui e’ demandato tale compito ai sensi della L.R. 17/04/1991 n. 6 e successive integrazioni e modificazioni; è a tale organo comunale che si relazionano alcune delle indicazioni che il piano esplicita, oltrechè allo strumento urbanistico comunale, che diviene il recettore primo delle indicazioni e delle norme sopra richiamate.

Discende anche da tale quadro una delle funzioni principali del Piano Paesaggistico quale quella di configurarsi quale elemento intermedio posto tra il vincolo e l’autorizzazione contribuendo a definire i contenuti precettivi del vincolo e come espressione della autoregolamentazione preventiva e generale di alcuni elementi della discrezionalità tecnica inerente le possibili trasformazioni del territorio.

La normativa paesaggistica elaborata è articolata in norme di tutela e norme di valorizzazione. Ciò vuole porre l’attenzione ad un limite esistente nella tradizione della normativa ambientale e paesaggistica che consiste nella prassi di porre divieti e di non suggerire opzioni in positivo.

Il tentativo sviluppato è invece quello di dire non solo cosa è vietato, ma anche ciò che deve (o può) essere favorito ed incentivato.

Altro punto di distinzione dalla tradizionale forma del vincolo delle L. 1497/39 e L. 431/85 (oggi Dlgs.490/99) è quello di dare indicazioni non solo per i beni paesaggistici (valori positivi), ma anche per i detrattori (valori negativi) che, proprio perché provocano una caduta dei valori visuali, formali ed ambientali di determinate aree, necessitano di attenzioni tali da minimizzarne l’impatto (es. cave, discariche, infrastrutture, insediamenti industriali etc.). Il rapporto che lega le norme paesaggistiche del Piano Territoriale di Coordinamento al Piano Regolatore Generale comunale è diretto e coinvolge le Amministrazioni comunali in forme dialettiche secondo i principi ed i processi di copianificazione che il PTCP prevede ed auspica. I Comuni possono infatti proporre modifiche sia in aumento che in diminuzione alle zonizzazioni dandone motivazione e corredando la proposta con elaborati specifici che sono stati previsti a corredo della parte strutturale del PRG.